分析基层审计机关开展县以下党政领导干部经济责任审计的实践与经验，源于审计客体的“双重性”特点，使得基层审计机关难以突破其体制性障碍，并因此导致了结构性矛盾与机制性问题的并存，从而形成了巨大的审计风险，以至于这种风险贯穿于经济责任审计的整个过程；与此同时，风险的存在又进一步强化了体制性障碍的影响与作用。一、体制性障碍 经济责任审计的体制性障碍，直观地表现为《审计法》所要求的审计监督独立性与干部管理体制的冲突。 新修订的《审计法》已经明确，对领导干部的经济责任履行情况实施审计，是各级审计机关的一项法定职责，但是目前的干部管理体制却限制了审计机关这一法定职责的完成，成为制约工作顺利开展的障碍。 如果说建立五部委联席会议制度是迫于原有法律的不完善而出台的权宜举措，那么，随着《审计法》的修订，这一制度已经体现出明显的不适应。既然法律赋予了审计机关可以而且必须开展经济责任审计的职权，那么从计划的安排到对象的选择，从内容的确定到责任的认定，从问题的定性到最终的处理，都应当由审计机关独立完成。 然而，恰恰由于经济责任审计客体的“双重性”，是一种对“财政财务收支人格化”的审计，同时，由于干部管理体制的特殊性，又使得审计机关不能也无力单独完成这一工作——这种悖论，在降低工作效率的同时，影响和强化着经济责任审计的风险性。 这种体制性障碍尤其突出地表现在计划安排环节上。审计工作有较强的计划性，但干部调整又有一定的随机性和临时性特点，其矛盾不易调合。现在绝大多数的经济责任审计是由组织部门委托的，但干部调整是由地方党委研究决定的，然后才由组织部门或人大方面履行手续，这中间有一个较长的过程，审计作为政府组成部门，很难确定经济责任审计的对象、时间等。就目前来说，特别是基层审计机关还不能完全独立自主地编制经济责任审计年度计划，这种计划仍然需要由组织部门下达，基层审计机关必须严格遵守并服从于干部管理部门的要求。 二、结构性矛盾 基层审计机关在开展县以下党政领导干部经济责任审计所面临的结构性矛盾，首先表现为服从于干部管理部门的要求而更多地以离任审计为主，任期审计所占比例较小，甚至在某些年份出现只有离任审计而没有任期审计的尴尬局面，至于领导干部任职前的审计更是无暇顾及。而离任审计时，组织部门往往会有严格的时间要求，由此造成基层审计普遍感到时间紧、任务重、协调难，质量欠佳，效果不足。 与此同时，按照原来的五部委联席会议体制，经济经济责任审计要求实施联合“作战”，但是在基层落实中已经严重走样，甚至名存实亡，只有审计机关在“孤军作战”，审前准备严重不足，急忙上阵“应战”，质量和效果难以达到预期。 结构性矛盾的另一个表现是，由于县以下国有及国有控股企业基本已经不复存在，领导干部经济责任审计集中地表现为“党政性”，即主要以乡镇和党委、政府所属部门领导为主要审计对象，而对于各个部门所属事业单位负责人的经济责任审计又缺少足够的法律依据，使得基层审计机关开展此项工作的渠道极为狭窄。 结构性矛盾还表现为基层审计机关普遍人员较少，为服从组织部门的时间要求，在面临较多离任审计对象时，常常是由多个科室同时实施，而在缺乏统一的操作规范和评价标准的情况下，又造成了不同实施者完全不同甚至截然相反的审计操作，出具的审计报告五花八门，责任评价长短不一，难以达到干部管理部门的期望，审计成果的转化和使用也就成为某种奢谈。 三、机制性问题 基层审计机关开展县以下党政领导干部经济责任审计所面临的机制性问题，体现在审计实施的各个环节。这种机制性问题恰恰源于经济责任审计的体制性障碍。 （一）在审前调查环节上，根据审计署6号令的要求，审计机关组织实施的所有项目都必须开展审前调查，但是由于经济责任审计时间紧、任务重和没有把审前调查纳入作业规范，这一环节基本上被忽略了，方案制定时成为可有可无或定而不查。有的为图省事、赶进度，干脆实行报送审计，来个审计客体转换，以此代彼，保证不了审计质量，审计评价简单了事，不严谨。经济责任审计是“小人物”审查领导，又不可能像财政财务审计那样推行下审一级和异地审计，明显和潜在的制约因素同步存在。 （二）在下达审计通知书环节上，由于经济责任审计客体的双重性，导致了审计文书“二元化”或“多元化”。目前在审计通知书送达上，既向其所在单位送达，还要向其本人送达。但由于本人离任或改任，这种送达毫无意义，审计出问题，新任领导往往不接受。审计通知书作为平行文书，明显地震慑力不大。 （三）在审计方式、方法的选择上，经济责任审计内容越来越宽，被审计人所在单位的经济业务越来越复杂，违法违规手段越来越隐蔽，审计人员必须对被审单位的内控制度进行符合性测试——准确地评估“控制风险”程度；进而确定实质性测试的重点和样本数量——降低“检查风险”——而在实际工作中，由于领导干部经济责任审计任务重、时间紧，许多审计人员为了赶任务，没有认真进行内控制度的符合性测试，有的甚至根本不进行内控制度的符合性测试，仅凭主观判断，选取所谓“重中之重”的审计内容，得出以偏概全的审计结论，从而加大了审计风险。 （四）在审计内容确定上，由于经济责任审计与财务收支审计既有相同点，又有不同处，它是围绕着“经济责任”而确定审计范围和内容。随着县属部门推行公共财政体制下的集中核算和乡镇全面取消农业税、提留、统筹、摊派以及正在全面推进的“乡财县管”体制改革，各单位各部门的自有资金大幅“缩水”，只从本级财政财务收支很难“窥一斑见全豹”，而且目前有些违法违纪手段越来越隐蔽。
