一、开展农业综合开发效益审计中存在的问题 1.农业综合开发项目的多样性和复杂性加大了审计的风险。 ——农业综合开发项目包括机井、道路、桥涵、林网、农机、多种经营等，涉及土地治理与产业化经营的各个方面，项目种类繁多。在土地治理方面，由于农业综合开发的特殊性，单个工程造价低，数量多，加上农发办管理专业性技术人员的不足，造成日常管理和监督上的乏力，不可避免地加大了审计的工作量；在审计调查中，也不可能面面俱到，审计风险很大，也给效益审计带来一定的难度。 ——在农业综合开发项目中存在违纪违规问题。以农路为例，要求农民自筹的部分，多为虚假配套；而植树造林项目，农民自筹配套资金的核算存在着夸大工程量等现象。由于存在地方保护现象，审计部门对审计查出的违纪违规问题的处理处罚显得苍白无力，审计建议被采纳有困难。可以说，农业综合开发资金如若出现了挤占、挪用、截留、虚假配套资金的现象，其效益将会大打折扣，对各项目指标的计算与评价也会有很大程度的影响。 ——农业综合开发项目在执行中存在制度缺陷。效益审计的开展，不仅要对经济效益、社会效益进行评价，而且还要对项目实施的生态效益进行评价，所涉及的指标要求具有连续性，与几年期间的数据进行分析对比。由于大多地方项目库尚未完全建立，专家论证制没有得到很好的执行，农业综合开发在实施过程中，存在投资分散、管理水平低下，甚至搞平均主义的倾向。往往今年选定这个乡镇项目区，明年就有可能是另外乡镇了。导致项目难成规模，投资不成气候，基础设施建设不上档次，区域带动效应差，农业综合开发的整体效益不明显。 2.在审计过程中，审计人员重视资金的拨付与使用，对项目的管理与效益重视不够。目前，农业综合开发项目审计仅仅停留在财务审计的层面上，至于经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标如何运用在农业综合开发效益审计中，审计人员有时也只能是“浅尝辄止”，所谓的效益审计也只能局限于产业化多经项目，从财务管理的层面做指标分析，重点放在经济效益上，而对社会效益、生态效益指标的测算并不完整，缺乏说服力。对于土地治理项目的效益审计，则不知从何说起，有“隔行如隔山”的感觉。 3.现有农业综合开发审计人员的素质还不能完全适应开展效益审计的要求。农业综合开发是采用相关措施对农业的综合配套，包括农业、林业、水利、土地、环保等，农业综合开发效益审计要求审计人员，不仅要有财会及工程预决算等相关知识，还要有农业管理、管理科学等方面的专业知识，并具有敏锐的判断力和综合分析能力。现有的农业综合开发审计人员离效益审计的要求还相差甚远，AO现场审计实施系统对农业综合开发计算机审计与效益审计也没有很好地结合起来。不可忽视的是，在审计的过程中，牵涉到农业、林业、农产品经营等方面的问题时，与农业专家合作的欠缺也一定程度上影响了效益审计的质量。 4.审计的时间安排缺乏科学性。按照《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》的规定，在项目竣工验收时，需要审计报告，审计人员只能对资金使用的真实、合规、合法性进行审计，要说进行效益审计为时太早。尤其是林网建设的管理与效益情况，在完工的初期，只能从表象上看工程的完工程度，至于后期的管护是否到位、间伐工作是否科学、生态效益如何，在第二年、第三年甚至是更长时间才能看出。此后的审计，对前一年或前数年的跟踪问效，大多只能是鞭长莫及。 二、对策 1.强化管理是农业综合开发工作永恒的主题。地方各级农业综合开发机构要克服“重申报，轻管理”，“重投入，轻效益”的倾向，逐步完善项目库建设，强化农业综合开发项目和资金管理基础工作，科学运用农业资源与区域优势，有效促进“集中投入，连片重点开发”项目建设；地方财政部门要保障专项资金渠道畅通，开展经常性的监督与检查；政府审计要全过程介入，及时纠正查出的问题，确保农业综合开发资金用到实处。只有资金真实、合规地用到了项目工程上，使项目工程如期发挥效益，实现良性循环，才能为农业综合开发效益审计提供一个基本前提，一个效益评价的基础。 2.审计人员应转变思想观念，不能仅仅满足于对农业综合开发资金的真实、合法性审计，应在此基础上，逐步开展效益审计。在农业综合效益审计项目的安排上，不可能一蹴而就，应循序渐进，从专项审计和审计调查做起，由点到面，由局部到全局。先选择重点单项投资项目，“解剖麻雀”，作为效益审计试点；做效益指标分析与评价时，不能照搬所有的效益指标公式，不同的项目要区别对待。在查处效益低下和管理混乱等综合性问题时，应当界定审计范围、期限，否则审计质量会因范围的扩大、审计期间的拉长等因素而降低，失去效益审计的权威。 3.在审计时间的安排上，应根据农业综合开发项目的实施特点，合理安排具体的审计时间，适时进入，使得审计能够充分发挥其应有的作用。在项目工程刚刚完工的时候，审计的介入，可以及时对项目工程进行竣工决算审计，此时的审计重点是资金的拨付与管理情况；而在项目实施一两年后或更长的时间内，审计的重点是跟踪问效，持续地开展效益审计。 4.推进农业综合开发效益审计，必须努力探索科学的效益审计管理模式。一方面，要尽快出台有关效益审计指导性的方法、准则和标准体系，使农业综合开发效益审计有明确的、可参照的依据；另一方面要加强农业综合开发专项审计培训，加快对农业审计队伍现有人员的培养，优化专业结构，提高审计人员的整体素质，造就复合型审计人员，使之胜任农业综合开发效益审计；审计人员在工作中要认真总结，深入分析，逐步积累经验，进一步明确开展农业综合开发效益审计的内容、指标，及时沟通，开展理论研讨，加强业务交流，以实现资源共享。同时要注意人才引进，涉及到专业性强的，不仅要整合好审计力量，还应聘请专家或与社会审计合作，必要时还可借助外部独立专家协助工作，以最大限度地提升农业综合开发效益审计的质量。
