（一）政治环境决定政府审计转型应该采取渐进模式 体制转型存在两种不同的模式——渐进式体制转型与激进式体制转型（刘永高，2007）。因此，我国政府审计要实现以财务审计为重心向以绩效审计为重心的转变，也存在两种转变方式：渐进式转变或激进式转变。渐进式转变是在旧制度周围建立起新制度，在全面改革前先进行试验，让两种制度在一段时间、一定范围内并存，进行比较，并总结经验教训，逐步改革旧制度。而激进式转型则一开始就对旧制度中关键因素进行改革，不经过试验，通过强制整体推进方式实现转变。我国政府审计究竟应选择何种转变方式，应首先从政府审计的政治环境入手进行分析。审计属于上层建筑范畴，无论什么审计都有不可逾越的所处的政治制度、政治目的、政治形势等政治环境的客观约束（马伟杰，2005），政府绩效审计最重要的政治环境是一国的政治体制，即政体。不同的国家政体将对各国审计体制、预算管理体制产生影响，进而影响到政府审计的重心（廖洪、闽春霞，2006）。我国的根本政治制度是中国共产党领导下的人民代表大会制度。中央和地方之间是垂直隶属关系，国务院、人大、司法之间有一定的制约关系，但不是西方那种绝对的“三权分离”的政治结构。因此，我国采用的是行政型审计模式，国务院设立审计署，审计机关在政府体制内，而政府实际掌握着国家人、财、物分配权，便于审计工作开展，这是我国开展政府绩效审计固有的政治环境。与在政府绩效审计上“具有广泛经验”的英美等国不同，西方国家在政治上是政府、国会（议会）、司法三权制衡，审计体制上采用立法或司法等审计模式，审计机关设在政府体制外，且主要对议会负责。政治环境的差异决定了我国的政府绩效审计发展不可能也不应该照搬别国的模式，如果在现有的政治环境下，选择激进式发展路径，首先改革、完善政体再改变审计体制以达到推动政府绩效审计开展的目的，可能会事倍功半，增大制度转变的成本和风险。从我国近三十年的改革经验看，无论是重大政治体制变革还是重要经济体制变迁，大都采用渐进式转变模式，这符合我国既要改革发展又要团结稳定的政治目标。我国政府审计的政治环境的上述特殊性，同时也意味着政府审计事实上是政府自身建设的重要手段。根据党中央提出的“立党为公，执政为民”的总体要求，勤政和廉政两者不可或缺。勤政能够提高政府工作效率；廉政则能使政府取信于民。如果说政府部门是否做到了“勤政”，需要靠绩效审计给予系统性评价的话，那么财务审计则是系统性地评价政府部门是否做到了“廉政”的重要手段。目前我国政府权力部门还存在腐败问题，需要通过多种渠道、采取多种手段加以遏制。因此，财务审计在未来较长一段时期内必将依然是我国政府审计的工作重心之一，不能因为推进绩效审计而忽视了财务审计。 （二）法律环境决定国家审计署将是政府绩效审计的有力推动者 “绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任（刘力云，2001）。”因此，政府绩效审计本质上是一种社会活动，甚至可以说是一种政治活动。如果缺乏强有力的法律支持，就要对政府组织或政府项目的经济性、效率性和效果性进行评价，很可能被视为多管闲事，甚至有触犯法律的风险。因此，唯有健全的法制环境才可能使绩效审计不受干扰和干涉，从《宪法》到《审计法》再到《绩效审计准则》，都要对审计机关工作的独立性、执法主体地位、绩效审计原则和程序做出明确规定，以降低绩效审计风险。政府绩效审计发展较好的西方国家，无一不是有明确的法律规范做为依据的。如英国的《国家审计法》、《首席财务官法案》和《政府绩效与结果法案》等，这些法律规范都赋予了审计机关对政府进行绩效审计的权利。因为立法的原因和政治体制相关，大多数国家政府绩效审计的产生基本上都是借助审计机关以外的各种政治力量，立法机关起到关键的作用。我国政府审计依据的是以《宪法》为核心，以《审计法》为母法，以国家审计准则为依据的法律体系。我们最高立法机关是全国人民代表大会，但是政府部门拥有行政立法权。理论上行政部门规章是由国务院各部委制定，依据宪法部门规章的制定权限限于调整和规范本部门职权管辖范围内的事务，必须以法律和国务院的行政法规为依据，法律、行政法规和国务院的决定、命令、指示未作规定的方面，部门规章原则上不能设置新的权利义务关系。但在立法实践中，部门规章在一段时间内“超前”法律、法规权限的现象是客观存在的（杨涛，2000）。主要原因是由于我国正处在政治体制和经济体制变迁时期，经济迅猛发展，导致社会关系发生巨大的变化，其内容日趋复杂，重大社会问题日益增多，因此，为了满足经济体制和政治体制改革迅速发展的需要。同时，借以弥补最高权力机关由于诸多因素导致的立法滞后，以及针对有些问题无法立法，无法及时满足社会客观需要的不足，先由行政部门制定部门规章，经过实践，时机成熟时再由人大修订相关法律，以实现国家对社会事务、公共事务和行政事务的及时宏观调控，达成国家行政管理的目的。 鉴于我国特定的法律环境，我国开展政府绩效审计不会像英美等国那样主要由立法机构推动。国家审计署将是开展政府绩效审计的最有力推动者，立法机关将是有力的支持者。1983年审计署成立初期就提出了主要审计任务包括直接审计国务院各部委等单位的财政财务收支、经济效益及投资效益，提出实施绩效审计，而当时的宪法仅规定“对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，并未提及绩效审计，《审计法》在此时也尚未颁布。随后开展的经济责任审计，如深圳市、青岛市和常州市等城市近几年开展“真正”意义上的政府绩效审计，无一不是由审计机关积极推动的。审计机关积极主动地推动政府绩效审计的发展，是内在动力和外在压力综合作用的结果。就内在动力而言，作为专门负责政府审计的政府部门，审计署的根本任务就是通过政府审计促进政府的廉洁和高效。换言之，是审计署的工作业绩。静态看体现为查处了多少违反国家法律法规和财经纪律的事件，发现了多少无效率或低效率的政府支出问题；动态看则表现为政府权力部门的腐败程度因为政府审计而逐渐下降，政府支出的效率因为政府审计而逐步提高。如果政府审计只有财务审计而不积极开展绩效审计，审计署的工作业绩就只能表现为“查错纠弊”，而未能在“促进效率”上发挥积极作用。因此，审计署先于法律要求，积极主动地推动绩效审计。
