问责制是法治国家追究公职人员责任的一种最基本、最常用的行政制度。作为政府专门监督部门的国家审计机关，通过对被审计单位财政财务活动的监督检查，就其责任履行情况作出评价，存在的违纪违规行为进行报告、纠正或制裁，同时提出改进的建议，以此来加强、改进政府及国有企事业单位的责任，是一种事实上的审计问责。 一、实现无序问责向有序问责的转变 一定意义上说，监督就是问责。二十多年来，国家审计机关走出了一条具有中国特色的审计监督之路，为改革开放和经济社会发展作出了应有的贡献。 但是，由于法律法规尚不够健全，加之整个行政执法环境需不断优化，审计问责目前仍处于一种无序的状态。一是问责的范围不太明确。如对财政财务收支的真实、合法和效益审计中发现的问题，哪些应该向单位集体问责，哪些应该向个人问责；哪些应该问责领导干部，哪些应该问责经办人员；哪些应该问责主管领导，哪些应该问责分管、协管领导，此类问题在现阶段审计监督所依据的法律法规中规定得不够明确，致使实际操作中随意性较大。即便是领导干部经济责任审计，其领导责任与直接责任、间接责任等往往也难以界定。二是问责的方式不够严谨。 目前，审计问责大致有三种方式，即审计机关通过《审计报告》或《审计决定》对被审计单位存在的问题依法直接提出处理意见；审计发现的案件线索一般移送司法、纪检监察等机关；构不成案件线索的一般问题责成被审计单位自行处理。这三种方式，在一些特定环境下也还存在一定的空间。或者说，一定程度上凭借执法人员的原则性和良心，并无对当事人硬性的规定。尽管绝大多数审计机关与司法、纪检监察等机关建立了案件线索移送和信息互通制度，但是移送后的处理结果反馈大多不够及时，有的甚至不了了之。审计机关对此也无可奈何。要求被审计单位自行纠正或处理的问题，一般情况下也缺少有力的督查手段，形成一些部门和单位对审计问责的漠视，常常出现屡审屡犯，屡犯屡审的现象，直接影响到审计监督的权威。因此，实行审计问责，首先要完善法律法规体系，通过《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》及国务院，《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规，把问责的范围、方式、责任等搞明确、搞硬，有的就是要“对号入座”，切实解决随意问责的问题，从而建立起有序的审计问责制度。 二、实现集体问责向个人问责的转变 长期以来，审计机关对发现的违法违规问题虽也实施了处理处罚，但离真正的问责还相差甚远，突出表现在对单位集体处理的多，对个人问责的少。在财政财务收支审计中发现的动辄数以万计的违法违规行为，在领导干部经济责任审计中发现的领导干部决策失误等原因造成的重大损失浪费行为，在固定资产投资审计中发现的高估冒算行为，在企业审计中发现的国有资产流失行为等，这些行为的决策者、实施者或违规者总是有具体人的，按理审计问责应当追究这些责任人的责任。但由于多方面的因素，一些审计机关一般只对单位集体的责任进行“追究”，也就是依法实施经济处理处罚，追究个人责任的却很少。就像领导干部经济责任审计这样明确要求审计个人经济责任的工作，由于前任与后任、主管与分管、指使与参与等等的责任常常难以界定，也使领导干部经济责任审计变成了一般财政财务收支审计，有的反而把《审计报告》写成领导干部的《考察报告》，为领导干部歌功颂德的工作总结。这是审计监督不能到位、审计问责难以奏效的重要原因。况且一般情况下对单位集体的问责也只是停留在处理处罚、要求整改、提出建议上，至于发生问题的深层次原因则剖析不透，整改的效果如何更不深究。因此，建立健全审计问责制度，必须突出审计重点，把调查工作做细做实，充分占有审计证据，在此基础上进行客观分析评价，尽可能分清责任之大小等，既追究单位集体的责任，也追究个人的责任。要按照“法无例外”的原则，坚持权力与责任相对应，确保所有相关责任人都按照各自应承担的责任受到追究。只追究执行者不追究决策者，只追究经办人不追究管理者，并非真正意义上的审计问责。 三、实现行为问责向后果问责的转变 实施审计项目，一些审计人员的注意力往往集中在发现问题、处理处罚和提出审计建议上，对产生问题的原因、后果、影响则分析研究不够，看不到一些经济、财务违法违规现象背后隐藏的重大问题，造成在审计问责中的“抓小放大”、“挂一漏万”。如挪用社保基金投资甚至炒股，从一般财政财务收支审计的角度看，不过是“挪用”资金，这种行为其实直接危害到广大人民群众的切身利益，影响到社会的和谐稳定，后果是极其严重的。再如挪用专项资金搞“政绩工程”、“形象工程”，表面上看不过是资金使用不当，但深层次则反映了一些领导干部追求升官发财个人目的的驱动。对于类似的问题，如果我们只停留在对问题的表面现象责任追究，不仅不能达到审计问责的目的，而且还有可能导致问责方向的偏差，给审计问责带来负面的影响。所以，要使审计问责触及要害，就应当透过违法违规问题现象看到事物的本质，特别是客观分析其违法违规行为的后果、危害、影响等，使每个受到追究的单位集体和个人都能触及灵魂，受到教育，心悦诚服。有的行政部门或事业单位通过乱收费滥发奖金、补贴等，就不简单是“乱收费”或“违反财务纪律”的问题，而是为了部门单位利益不惜损害群众利益（有的还损害了投资环境）的问题，这才是要害。要做到这一点，审计人员不仅应当具备良好的审计业务素质，更应当具备一定的政策水平和综合分析能力，抓住违法违规问题的要害，切忌简单化、表面化。 四、实现经济问责向行政和法律问责的转变 现行的审计问责，基本上属于依照法律法规规定的行政问责，而相关法律法规设定的对违反财政财务收支规定的处理处罚主要是在行政制裁的框架内（经济处理处罚），对各级政府违反财政财务收支的行为，更是只有定性而无处理法则。由此可见，现行的经济问责带有明显的弹性。比如我国的《预算法》有关财政预算的规定就比较笼统，缺乏刚性和可操作性，造成许多地方财政预算编制质量较低，中途调整或修改预算成为地方政府和财政部门不受约束的行为，而且《预算法》只规范重大的预算调整，一般性的预算调整根本未纳入《预算法》调整范围，当地人大机关一般也都容易通过批准。对违反预算法律责任的追究，虽然《审计法》和《预算法》规定了法律责任，但是实践中对一些违反《预算法》的行为就很难追究行政和法律责任，致使不少人存在违法也没有什么大不了的想法。一些行政执法部门也有执法失之于宽的现象。因此，对于一些违反财政财务收支法规的行为，国家不仅要在行政方面作出经济处理处罚的法律规定，还要在刑事、民事法律中对重大违反财经法律法规问题作出相应的法律责任规定，从而改变这方面法律缺失现象，使审计机关有足够的法律依据将严重违法违规者移送检察等机关追究应有的法律责任。如由于主管领导的管理缺失和失职赎职造成国有资产严重流失或者经营重大亏损的，应当追究其行政与刑事责任。挥霍浪费公款性质严重、影响恶劣的，也应当治罪，而不是仅作违纪处理。这样，才能从根本上解决“屡审屡犯”的现象，使审计监督真正起到维护财经秩序和法律尊严的作用。
