审计监督制度的政治学分析 1、审计监督制度的形成是民主与法制统一 政治制度是具有活力的联合模式，是“一个对政府活动施加有效的规范化约束的制度化体系”。审计制度就是这种制度的组成部分。如果说民主是要在行使国家权力的过程中动员社会，那么法治是要约束国家的权力。民主和法治可以被看作是克服国家与社会之间的矛盾的两种不同的方法。在民主存在的前提下，法治具有优先于民主的地位，这种优先地位，不仅体现在法治对民主缺陷的克服，也体现在对特殊利益和一般需要的结合。如果说民主是法治的前提，那么法治不仅仅是民主的保障，而且是民主的实现形式。实践证明，民主与法治的结合是必要的。对国家的权力不仅要加以界定，而且要使其受到一般规范和现行法律的约束。要使国家权力受现行法律的约束，就有必要设立一种消极的控制性的权力。只有以权力制约权力才能防止“绝对的权力产生绝对的腐败”。审计制度的产生正是基于这种政治需要，审计制度作为一种消极的控制是对积极的权力的补充，是民主与法治的结合，是民主与法制的“二元论”。审计首先是民主的。审计作为一种监督制度，它是对权力行使的监督，是行使权力者以外的人进行的监督，是与集权和专制对立的，因此，它是民主的。其次，它表现为一种对权力的制约，依法对其责任和功过进行评价、处理和处罚，从而使权力的行使变为规范的和可预见的，因此，它又是法治的。从审计的发展史可以看出，正是民主与法治的结合，才促使现代审计制度的形成。 2、审计监督制度体现政体与政策的关系 在研究政体与审计模式之间的关系时，我们还应注意政体与政策之间的关系。政体代表一个“结构”，它比具体的政策更加深入。政体引导一般政策的倾向，但不决定每一项政策。政体并不随每一次重大的政策变化而变化，包括那些与它本身倾向不同的政策。就直接形成社会的面貌而言，政府的形式是比人们能够仔细选择的任何因素更重要的因素。对政体的分析有两个层次：一是分析政府的形式，一是分析政策。这两个层次是相互联系的。这种联系根据政体的性质可以是比较紧密的，也可以是比较松散的。对审计模式的改进，既不能脱离本国政体，也不必完全局限于它。这种将审计制度作为一国国家政治制度体系的内生变量的认识，对审计理论和审计实践的发展是不无裨益的。 3、审计的政治功能论 审计制度作为一种政治制度，它也具有政治制度的一般功能。 审计的政治功能论之一：制约权力。政府审计作为国家的一种消极控制，表现为对权力的制约。它应包括两个方面，一是对积极权力的控制，二是对消极权力（本身权力）的控制。第一，对积极权力的控制基于对积极权力的正确认识，即对分权与效率的正确认识。分权可防止权力的滥用，保证公正。但分权同时限制权力的完全行使，从而降低效率。对积极权力的控制和约束，应保证正常权力的行使，约束权力应建立在积极权力能够发挥效率的基础上。在实践中，当效率优先时，以放权为主，反之，则以控制为主。第二，审计对积极权力的规制手段即建立在处罚基础之上的激励手段。自古以来，审计就采用“考其出入”而“定其刑赏”方法进行监督，但由于审计制度是一种消极的控制，对违反法律法规的权力只可以行使处理和处罚的手段，不可能有“赏”，这需要相关人事体制的配合。第三，审计对自身权力的控制。这种控制表现为减少行政权力的干预，即审计的过程中，避免重复检查、避免参与权力的行使以及不恰当的评价。 审计的政治功能论之二：执行决策和解决社会问题。执行决策对审计来讲，就是监督执行决策执行情况即是否执行、执行决策的目的是否达到、执行决策的手段是否合法以及效果的及时反馈。各专业审计的一项主要职能就是监督国家各项方针政策的执行情况，被审计单位对各种法律法规的遵守情况，以及单位对预算（包括自身计划）的安排和执行情况，它都属于国家执行决策的过程。政府不仅是有组织的权力系统，同时也是协调的手段。审计执行决策的过程也是发现问题和解决问题的过程。对不符合规定的情况责令调整，对有冲突的规定或不适当的干预（如乱收费、乱摊派等）进行处理并及时反馈，对单位之间的冲突依法予以协调。通过以上手段，审计不但督促单位积极执行国家的政策以及各项决策，同时解决执行过程中出现的各种问题。 审计的政治功能论之三：对制度的造型功能。中国古代就有“以德配天”的政治传统，都表现了政治制度造型功能的重视。以真实、合法和效益为目标的审计，首先提倡培养诚实的个性、遵守秩序，讲求法治和尊重价值和正义标准，一切违法和破坏秩序的行为都将受到惩罚。其次，追求效益的目标，使管理者不但必须具有效率和效益的意识，而且要有强烈的事业心和进取心，并不断改善自己适应环境的能力。更重要的是，它强调个人理性必须服从团体理性、国家、集体、个人之间利益的均衡。 应该看到，国家对消极控制权力的设置，也是采用分权制的，因此，对每一个具体国家的审计并不完全相同，对某些方面可能会有所侧重，并有其自身的特点。 关于政府审计的发展模式及职能定位 为实现政府审计的职能，需要建立一种与之相适应的制度。因此，近年来审计界对审计制度也进行了广泛的研究。 1、审计模式理论进一步研究 一个国家的审计模式怎样设置，不能割断与本国政治经济发展以及文化环境的联系，而是要根据本国情况，在国家审计现代化的进程中加以总结，吸收借鉴不同模式的成功经验，走出一条适合本国审计发展的道路。近年来，审计理论工作者和实务工作者对审计模式进行了大量探讨，初步形成两种方案：一是立法型模式，采取此种观点的论述较多；二是独立型模式，近期比较流行。但我们认为需要对一些问题进行说明：一是模式论是否可以解决一切问题。如前文所述，答案是否定的，第一，一个国家采取何种模式是与该国的政治、经济制度和文化传统相适应的；第二，哪一种模式都不是审计终极形式，立法型审计也并不是完美的和终极的，从政治学角度分析，在“当议会的地位逐渐从消极的控制转变为积极的权力时”，“控制权力的问题就由控制国王的权力的问题转变为控制立法者的问题”；第三，各种类型的审计都有执行中的问题，都有冲突和阻力；第四，最重要的是问题关键不在于隶属于哪个部门，而是在于独立性与协调性的统一。因此，模式的设计思路在于，在保持独立性的前提下，既注重与管理体制协调，又保证审计结果传导机制与政府权力运行机制协调。如立法审计的向议会报告及预算的否决权，司法型审计的司法权，独立型审计的建议权等制度设计都体现了这一思路。实际上，由于各国审计互相借鉴经验，各种模式之间的实质区别其实很小，立法型审计也可能处于既不隶属行政，又由于带有行政职能而不完全属于议会的“独立”状态（如美国）。二是审计模式是一个不断发展和自然演变的过程。首先，世界上大多数国家的最初形式，都是行政模式，虽然美国建国之初，就是三权分立，但直到1964年，才通过立法重组案，从隶属于行政，开始进入国会系统；其次，由于审计是一种消极权力，正如前文关于政体与政策的论述，决定了这种发展是一个自然演变的过程，只有权力部门的要求和审计职能变化达到统一时，才会变革。
