（一）从“审计风暴”看预算缺失 近几年刮起的“审计风暴”确实引人关注。这说明，改革开放以来，我们的政治、经济和社会生活取得了极大进步。能够披露这么多问题，虽然看起来令人激愤，但毕竟传递给人们一个强烈的信息：即使政府部门违规使用资金，审计部门也可以履行监督职责。这在过去是不可想象的。现在，全国人大常委会在继续关注审计报告所揭露的问题时，把更多的注意力转移到了预算管理上。许多专家、委员，或通过会议发言，或撰写文章，强调加强预算审计，扩充审计监督的内容。全国人大财政经济委员会在对中央决算草案和决算报告的审查结果中，也明确提出了改进预算管理工作的建议。从预算编制的科学性到预算执行的严肃性，由基本建设预算管理到预算资金使用效果的追踪问效，以及政府收支分类体系的改革等，挑起的线索很多，牵涉的问题很深。我认为，在我国立法机关层次上发生这样的变化，这本身就是“审计风暴”刮过之后带给我们最富有意义的成果。 早在第一次“审计风暴”刮起的时候，就有人将审计环节揭露的问题归咎于预算环节。之所以在政府预算执行中出现种种违规问题，说到底，还是源于我们的预算管理制度不规范。如果不能在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，即使“审计风暴”再刮几次、十几次，还是不能从根本上解决问题。 应当说，这些年来，特别是1998年以后，在建设公共财政体制的旗帜下，我们已经采取了不少有关预算管理制度的改革举措。比如，国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度。这些都是逼近市场化方向的改革。但综观起来，它们大都是由财政部门主动进行或自发进行的改革。由于这些改革涉及财政性资金管理权限的调整，往往被其他一些部门冠之以“揽权”行为，从而在执行中打了折扣。单就作为主要监督对象的财政部门而言，其主动或自发推出的改革举措是否具有适合市场经济体制方向的彻底性？它们是否愿意割舍自身利益而将整个预算收支置于立法机关和全体纳税人的监督之下，从而真正建立一个公共财政意义上的预算管理制度？我还是有些疑虑。这就需要审计监督和预算监督以及相关配套改革相互联动。 推进预算制度改革的主要动力，显然来源或依赖于预算监督权、审查权的主要行使者——立法机关。如果人民代表大会对于预算监督和审议能力欠缺，或者监督和审议力度薄弱，便会在某种程度上使预算监督和预算审议走过场。 事实上，作为年度财政收支计划的政府预算，最实质的意义在于，通过政府预算的编制、审查、执行和决算，使政府部门的收支行为始终置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。每当说到现实中政府预算存在的未能覆盖政府部门的所有收支、比较粗放、过于笼统、不够透明、法治性不强等诸方面的缺陷，我们总会有一股改革预算管理制度的强烈愿望。现在看来，这些改革意向的到位，要靠人民代表大会加强预算监督和审议力度、提高预算监督和审议能力来推动。所以，在经历了几次“审计风暴”之后，我们更希望推进政府预算管理制度的改革，迎来一场更令国人震撼的“预算风暴”。 （二）走出“审计悖论”的怪圈 所谓“屡审屡犯”，表述并不准确。每次“审计风暴”过后，排除个别部门不论，相关的部门总会或多或少地采取一些整改措施。但就整体而言，揭露出来的问题毕竟只是冰山一角，其整改措施多属于治表层面，个别部门则是出于表面应付。随着“风暴”再起，便会看到，问题依旧。这就给人造成“屡查屡犯”的印象。我比较赞同李金华审计长对这个问题的解释。随着改革开放的逐步深入，我国的审计监督力度进一步加大，监督范围日益拓宽，虽然每年都查出很多问题，但很多是体制和机制方面的问题，一下子难以从根本上解决。一些是原先没有审计过的部门或单位存在的问题，而有些则是经济发展和改革进程中出现的新问题。这些问题虽然不可忽视，但说是“屡审屡犯”，有些牵强。我们看问题要重客观实际，不可戴灰色眼镜。我认为，近几年来，审计监督的成果是巨大的，对反腐倡廉、规范经济秩序、推动社会主义市场经济建设，发挥了十分重大的作用。 我国的改革已深入到触及政府部门自身利益的阶段，政府部门违规收钱、用钱并非个别现象。面对如此格局，单凭审计部门刮起“风暴”，其效应可能是“水过地皮湿”。除了审计部门之外，在政府部门内部，还有哪些部门可以加盟？走出政府部门，能否寻求其他切实有效的力量支持？我们要认真考虑。 “审计悖论”的说法并不一定妥当，但它在一定程度上揭示了人们面对政府收支不规范而呈现的复杂和矛盾心态。我认为，以积极的态度认识并破解“审计悖论”，十分必要。 严格说来，政府部门收支行为的非规范性，是伴随经济体制转轨而产生的特殊矛盾现象。回顾改革开放经过的历程，我们看到，在计划经济体制下，财政收入的绝大份额，来源于国有制经济单位。财政支出的绝大部分，投向于国有经济单位。身处那样一种“取自家之财，办自家之事”的财政运行格局之中，公共领域内的财政收支，便集中表现为国有制经济自家院落内的收支。名义上的“国家财政”，也基本演化成事实上的“国有制财政”。在那个时候、那样一种条件下，政府部门的收支运作并非没有规范。但是，在很大程度上，那毕竟是在国有制财政环境下生成、适用于国有制经济自家院落内的规范。 市场化的改革和随之启动的公共财政建设进程，在逐步打破原有财政运行格局的同时，也一再把建立政府收支运作的新规范问题提到我们面前。财政收入的来源结构和支出结构由“单一”趋向“多元”，即多种所有制经济体共同贡献财政收入，财政支出的投向覆盖多种所有制并逐步覆盖农村地带。随着“取自家之财，办自家之事”向“取众人之财，办众人之事”格局的转变，原生成于国有制财政环境、适用于国有经济的财政运行规范，自然要为生成并适用于公共财政制度环境的新规范加以替代。
