理评：在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，改革呈现出多元化的特点，中国审计面临着怎样的特殊环境？ 朱少平：中国目前还处在由计划经济向市场经济转轨的过程当中。经过近三十年的改革开放，计划与市场的转轨，大部分已经实现了，但还有一部分没有完全转过来，这个过程可能还要持续较长一段时间。但很显然，在具体的经济活动中，计划的色彩越来越淡，空间越来越小；市场的色彩越来越浓，空间越来越大。在新旧体制转换过程中，政府有关机构，以及政府出资建立的某些企事业单位，都面临着多种多样乃至很深刻的变化。由于市场经济体制的冲击，使人们原已习惯的生产生活方式、业已形成的传统思维观念，都面临着新的挑战，受到新的冲刷和洗礼。新的体制迫使政府部门转换职能，实行由行政配置资源为主转向由市场配置资源为主的改革，逐步将更多的投资项目面向市场。在这个过程中，会产生各种与国家投资和国家预算相关的投资行为。同样，由于转轨过程中有些方面还实行国家审批和核准的体制，这就不可避免地产生两种情况：第一种是在政府投资、管理的项目中，由于具体实施或经办人员政策理论水平、道德素质和法纪观念的差别，更由于一些人价值观、政绩观、荣辱观的差异，使一些思想作风改造不到位、法纪观念不强、过分看重物质利益，乃至贪图享受的人产生对政府资金占用、挪用甚至贪污的违法违纪行为。第二种是由于政府有关部门掌握着相当的资源调配权力，导致一些单位或个人借以谋利，也有一些被审批、被核准单位为了获取某种非正当利益和额外资源而通过行贿或其他不正当手段，向审批人员使用糖衣炮弹，从而获取好处。正因为这样，以履行经济监督职能为使命的国家审计部门便应运而生，并得到迅速发展：一方面，审计部门要确保国家各种预算收支的合理性；另一方面，要保证政府或履行政府相关职责的人员正确履行法律赋予的职责。审计法第十六条规定：审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。可见，在转轨时期这种特殊的形势和环境中，审计机关担负着更为重要的监督职责。或许将来转轨完成了，审计机关的任务会减少一些，但就目前来说，这种任务是十分繁重的。 理评：为什么我国在计划经济时代很少有腐败行为？那个时候的经济监督采取什么形式？而在改革开放后，这种现象却越来越多，似乎腐败难以避免。怎样进一步发挥国家审计的监督作用？ 朱少平：在计划经济时代，所有的经济活动、所有的资源、所有的市场，主要都是由计划来安排的，各级政府和企业主管部门对社会经济资源没有多少调配的余地。比如某企业有多少钢材，运到什么地方，由谁负责接收，价格是多少，这些都是通过计划确定后再经由订货会协商、评阅合同确定的，中间没有多少调剂或回旋的空间，自然也没有作弊或寻租的可能。而且那个时候，政治空气高度紧张，无论什么言行，都可能被上纲上线，与政治挂钩，党政干部大都噤若寒蝉，很少有人有胆量以权谋私，攫取不正当利益。当然，建国初期出现了刘青山、张子善两个贪官，但很快就被揪出来，枪毙了。那时，监督主要是通过政治和行政手段。文革时期严厉得几近残酷。有时在朋友之间、家人之间，也会因为政治盲从，而以阶级斗争式的敏感，绷紧人们的神经。这使“投机倒把”、“资本主义尾巴”等饱含政治元素的名词，成为高悬在人们头上的利剑，人们随时有可能被揭发、遭批斗，以致那时的经济监督同政治思想、道德觉悟监督结合起来，在这样的大背景下，腐败导致的风险没有人能够承受。就企业来讲，企业和政府之间的关系非常密切，可以说是“政企不分”，企业的任何行为都会及时反馈到政府机关，政府的有关政策、措施，企业也都会不折不扣地贯彻执行。因此，企业和政府、上级和下级几乎是一体的，至少是相通的，无论是政府官员还是企业负责人（其实企业负责人也有行政级别），没有多少作弊的空间。 改革开放以后，随着体制转轨和市场化改革的推进，大量国有企业实现改制、改组，其他多种经济成分的企业迅速发展壮大起来，从而逐步走向市场，或者直接在市场中催生。一些企业要在市场中取得竞争优势，不能不密切关注双轨制背景下两种体制可能留出的政策或制度空间，获取自己的利益。由于我国处于计划经济向市场经济转轨的过程中，一些没有改的或者没有完全改过来的政府机关或其他相关单位，手里握有某种资源，这便诱使一些人为了获取这种资源、这种便利，采取不正当的甚至行贿受贿等违法违规手段获取资源，谋取竞争优势或垄断地位，从而使一些领域，如建筑承包、股票发行上市、某种市场准入资格以及评选某种奖项等领域的腐败现象得以产生并蔓延。为了遏制并根本消除这种现象，党和国家在实行经济体制改革的同时，逐步推进政治体制改革，在党的系统，成立了纪律检查委员会；在国家政权层面，成立了监察部等机构，社会监督和舆论监督也日益健全、发达。为了更有效地从经济层面加强监督，特别是专业性监督，国家恢复建立审计署，开展审计监督，随着改革开放的日益推进，审计对有关经济活动发挥着越来越重要的作用。特别是近几年，审计长向人大所作的审计报告，使全国人民都看到了审计作用的充分发挥。 尽管如此，我国的审计工作还处于事业发展的初级阶段，按照落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求来衡量，审计工作还有许多不相适应的地方。探索适合我国国情的审计监督模式，建设有中国特色的审计监督制度，审计工作还任重道远。“忧国者不顾其身，忧民者不罔其上。”这就需要我们的审计人员，进一步夯实管理基础、执法基础和技术基础，整合审计资源，探索科学的审计管理机制，健全审计质量控制体系，注意发现和研究管理机制、制度层面的问题，加强对行政权力的监督，推行制度建设，从制度、机制上解决经济发展中存在的深层次矛盾，堵塞各种财务收支漏洞，促进改革的深化。 理评：我国对地方审计一直实行双重领导体制，即行政上受本级人民政府领导，业务上受上级审计机关指导。受本级人民政府领导，容易使其受到较多的行政干预，可能影响审计的独立性、公正性和权威性。你怎样评价这一体制？审计署隶属于政府有哪些优点和不足？采取什么样的审计架构，有利于推进社会主义民主、健全社会主义法制y 朱少平：从审计署成立到现在，地方审计机关一直实行双重领导体制，即行政上受本级人民政府领导，业务上受上级审计机关领导。有人认为，受本级人民政府领导容易使其受到不必要的行政干预，影响审计的独立性。在我看来，有这种可能但并不绝对，也不必然。因为审计部门是政府的一个机构，也需要经费开支，审计人员也需要领取工资、福利。由于他们受地方政府领导，柴米油盐都靠地方政府供给，如果这种机构与人员完全站在被审计单位的对立面，生硬地坚持“秉公”办事，就可能得罪一些人，造成一些不必要的麻烦，甚至招致不公正待遇。在审计工作实践中，确实存在这样的现象。这种现象自然会对审计人员依法行使监督职权形成制约或障碍，进而影响审计的独立性。但这种影响只是一种可能。只要审计人员真正依法监督，寓服务于监督之中，帮被审计单位找问题，堵塞各种管理漏洞，使被审计单位正确理解国家审计监督职能，形成审计机关与被审计单位互动的协调沟通机制，上述问题是完全可以避免的。这是从情理的角度来说的。再从法律上说，宪法修正案第九十一条，对我国审计体制、审计制度和审计监督的内容、职责作了明确规定，这种规定不仅明确了审计监督的法律性质，更确定了它不受其他行政机关、社会团体和个人干涉的地位。这种规定后来在审计法中又得到了进一步强化，进而从根本上保证了审计工作的独立性。因此，总体上说，国家对地方审计机关实行双重领导体制，在目前的情况下，对于政府履行职责，对于审计监督是可行的、有利的。虽然也存在着某些领导干部违法乱纪、心术不正，对审计部门实施监督从中作梗，把审计人员视为对头的情况，但这毕竟是少数，而且是违法的，应当受到追究。因此，李金华审计长在有关讲话中，以改革开放以来中国审计事业取得的巨大发展为依据，对现行审计体制予以了充分肯定。他明确表示，从中国目前的情况来看，这个模式可能是最好的。这些年实践的结果说明，这种体制还是适合我国现阶段改革和发展形势要求的。
