欧洲国家发展绩效评价基本情况

作 者:
高辉 

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原文出处:
财政监督

内容提要:


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2008 年 03 期

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      一、法国、欧洲委员会、OECD组织和挪威发展评价开展情况

      (一)法国开发署发展评价工作开展情况

      法国的对外援助由国际合作及发展部际委员会统一领导,财政、经济和工业部与外交部负责具体援外合作内容的确定、管理及监测。法国开发署(AFD)是具体的实施、管理部门。AFD具有双重法律地位,既是一个公共服务事业机构,负责执行法国对外援助,又是一个专业金融机构,利用财政预算拨款和发行国家担保债券两种不同来源的资金,通过多种金融产品对外援助。

      目前,国际社会在发展援助实践中越来越重视其有效性,联合国的千年发展目标、罗马和巴黎宣言等突出体现了这一趋势。AFD也十分注重对发展项目结果和影响的管理,并形成了较为成熟的、基于结果的项目绩效评价方法。从过去仅注重项目的投入、产出,转为注重项目的结果和影响,关注项目是否达到预期目标、是否有效地达到目标、是否对社会产生积极的影响、是否具有可持续性等,并据此进行评价研究,为项目的改进或类似项目的实施提供重要参考。主要包括以下几个方面内容:

      1、AFD发展评价的介入环节。在一个项目周期中,AFD对项目的三个环节进行评价:评估项目单位对项目可行性研究的质量、项目单位招投标时竞标人的资质、合同执行过程中对项目执行情况进行监督,并在最后一笔资金支付后对项目进行评价总结。此外,AFD对特定项目在其结束1-2年后进行项目评价。

      2、监测指标。监测是针对特定指标进行数据收集的过程,用于提供项目进展情况和目标实现情况,是发现问题、开展科学评价和决策的重要依据。为促进开展基于结果的发展评价,AFD针对不同的发展援助领域研究建立了“集合指标”体系(Aggregated Indicators),将发展项目分为交通、能源、教育、农业、城市发展等11个行业,分别制定评价指标。2004年1月起,AFD要求项目的“逻辑框架”必须包含有关综合指标,明确其在项目实施前的基准数值并预测项目实施后的数据。通过不断修正,现已形成较为成熟的11个行业共58个监测评价指标体系。

      3、发展项目评价。AFD对具体项目的发展评价分为两个层次:一是系统评价,即对所有进入结束期的项目进行简化评价;二是深入评价,通常是当项目执行出现问题、最终结果不理想、执行机构出现重大变化以及AFD计划在同一领域增加资金投入时,对该项目进行深入评估。

      4、发展战略评价。AFD的战略评价是为发展战略提供服务,评价内容可以是AFD的金融产品、援助工具、援助程序;可以是对开展的技术援助进行评价分析,对其国别战略政策进行思考;也可以是总结发展战略的经验、进行智力生产性思考,与合作伙伴分享智力成果。

      (二)欧洲委员会发展评价工作开展情况

      欧洲委员会(EC)是欧盟组织的具体执行机构,EC下属的评估部负责对发展项目的绩效进行评价,但评估部的地位非常独立。2000年,欧盟改革对外政策后,项目层面的评价主要由对外关系总司负责,评估部则主要关注国别(区域)和行业(主题)战略的评价。

      发展项目评价与国别战略评价方法基本相同,主要评价发展项目或国别战略的相关性、有效性、效率性、影响和可持续性,评价过程分为六个环节:

      1、提出评价问题。评价问题针对项目实施的关键环节提出,为数据收集、深入评价分析提供指导,一般不超过10个。

      2、确定评价参考。评价参考分评价标准、目标水平和指标三部分。评价标准用以判别项目的长期影响是正面还是负面;目标水平是将长期影响进行量化的尺度;指标则是回答评价问题或应用评价标准时收集数据的载体。

      3、数据收集。指标确定后即开始针对相关指标进行数据收集。数据收集要有针对性、可靠性和开放性,应尽可能地雇用当地顾问协助数据收集。

      4、分析数据。数据收集后,评价人员就可按一定方法对数据进行处理分析,得出结果。分析数据时一般不对评价对象进行判断。

      5、根据分析结果,做出推理判断。评价工作存在一定主观性,因此EC将评价结论提交给一个由各参与方联合组成的工作小组,对评价结果进行评判。

      6、提出建议。根据评价结果,提出相关建议。

      (三)OECD组织支持发展委员会的实践

      OECD发展委员会内部有一个评价网络(DAC),其宗旨是加强DAC成员国之间的绩效评价信息、经验共享和合作,提高发展援助的有效性,帮助成员国提升发展评价能力。OECD发展委员会研究制定了发展合作评价准则、关键术语、评价质量标准等。

      1、评价质量标准。OECD发展委员会从十个方面来衡量绩效评价工作的质量,分别为:评价的合理性、目的、目标;评价范围;评价内容;评价方法论;信息来源;独立性;评价理论;评价的质量保证;评价结果的相关性:清晰性和完整性。

      2、关键术语。为减少评价领域经常出现的术语混乱等问题,为从事发展评价的国家、组织、银行及非政府组织等带来便利,促进其相互对话和相互了解,OECD发展委员会组织有关人员整理编纂了术语表,将其翻译为英语、法语、西班牙语、汉语、日语、葡萄牙语、意大利语、俄语等多种语言。

      (四)挪威发展合作署、财政部、审计署绩效评价开展情况

      1、挪威发展合作署(NORAD)发展评价实践。NORAD隶属于挪威外交部,代表挪威政府对外提供发展援助,非常重视发展援助资金的绩效评价,并设立了独立的、不受NORAD管辖的评价部。评价部主要负责确定待评价对象,实际评价工作则委托外部评价人员。

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