政府负责人制度建设审计是指审计人员采用现代技术方法,客观、系统、全面地对政府制度的体系构建和政府各项实际行政管理工作和社会事务管理工作的绩效进行评价,提出改进意见,理顺公共责任,为有关决策提供信息。 一、制度建设中政府负责人责任的界定 (一)政府负责人制度建设之制度的含义 本文中制度是指以法度、规范为核心,依一定的程序由社会性正式组织即政府来颁布和实施的一整套规范体系和运作机制的总和。 (二)政府负责人在制度建设中的责任 1.有效规范政府管理制度,实现政府内部管理程序化。通过规范政府管理制度,进一步改进政府负责人的管理方式和工作作风,促进政府职能转变,提高行政管理质量和执政为民的水平。 2.有效完善财政管理制度,实现政府投资效益化。政府负责人应该不断完善财政管理制度,增强政府资金的调控能力,规范支出行为,提高财政资金使用的透明度,提高政府投资效益。 3.有效建立政府决策制度,实现政府决策科学化。通过采取多种形式,广泛听取多方面的意见,从而提高重大决策的民主性和科学性。 4.有效改革行政审批制度,实现行政审批程序简约化。政府负责人的一项重要责任就是不断地促进办事方式的改革,从而不断提高行政审批效率和政府的服务质量。 5.有效建立社会公益事业制度,实现政府公共职能最大化。政府负责人应该根据实际情况,制定有关市政、环保、治安、教育、科技、邮政、传媒等各方面的政策法规,并确保执行及时而有效。 6.健全行政监督制度,实现行政行为规范化。通过各项制度的建立与完善,将政府及其各部门的行政行为置于全社会的监督之中,使政府的权利得到公正运用。 (三)政府负责人制度建设绩效审计的重要意义 政府是公共管理的主体,政府制度的建设体现和反映着政府负责人在经济运行和政治事务组织方面的智慧技艺和价值取向。制度建设作为重要环节,推进建设社会主义法治国家的进程,不断实现经济、政治、文化和社会生活的法律化、制度化。通过对政府负责人制度建设行政绩效的审计评估,可以不断促进和加强政府制度建设,进一步加快政府职能转变,促使政府科学行政、民主行政、依法行政,提高政府行政的效率和能力,从而推动经济发展和社会进步。 二、政府负责人制度建设行政绩效评价的范围和指标体系 政府行政绩效审计主要是监督和评价行政行为的效益,这里的绩效是指有效益的政绩,而不是政府微观的收支。具体到制度建设方面,就是审计评估政府在各项制度的规范建立、执行与改革方面,给社会带来的效益状况。政府负责人的行政绩效审计评估体系,可根据政府行政绩效审计的特点进行构建。
(一)政府负责人制度建设行政绩效评价的范围 政府负责人制度建设行政绩效评价的范围就是政府负责人涉及到的各项制度,即政府公共部门的基本制度和运行制度的建立、执行、效果以及创新,包括各种正规的制度、成文的法规以及政府规章等形式,内容主要涉及政府内部管理、决策、财政、行政效能、公共事业、监督奖惩等方面的制度建设情况。 (二)政府负责人制度建设行政绩效评估指标体系 首先,在构建政府负责人制度建设行政绩效评估指标体系时,需要遵循一定的原则:(1)目标一致性原则,即评价指标体系应与被评政府的目标和目的相一致;(2)可比性原则,即指标应体现出政府制度建设前后的不同效果,或制度建设前后阶段的差异,以反映政府负责人在制度建设方面的成效与不足;(3)整体性原则,即要求指标体系能够全面、综合、系统反映政府负责人在制度建设数量和质量方面的绩效,并突出重点,反映本质;(4)可行性原则即保证指标在评估中有现实的可行性,以及指标尽量能够量化。 其次,政府负责人制度建设评估指标的具体构建。由于政府行政绩效审计的复杂性,目前各地方政府尚无统一的政府制度建设行政绩效的评价指标体系。本文在政府行政绩效审计评估的基本框架内,从政府负责人制度建设责任的界定角度出发,并且在遵循指标构建原则的基础上,构建指标如下(如表1所示): 上述政府负责人制度建设的审计评价指标是在政府负责人责任界定的范围内设定的。笔者认为,这些指标可以根据统计分析的方法,给予其是非变量的赋值,来考察具体的实行效果,这些都有待进一步研究。 三、政府负责人制度建设绩效审计结论的形成 (一)明确审计目标。在某种程度上,政府负责人制度建设行政绩效的审计评估与政府制度建设活动的绩效评估相类似,要明确政府职能和政府远景的实现程度,满足信息使用者的要求,有利于进一步做出安排。制定明确的审计目标,就是要让政府负责人行政绩效评估保持一个正确的方向,同时也使其审计工作的开展更具有可行性和可操作性。 (二)明确审计评估主体。政府的社会枢纽及公共部门的性质,决定了其审计评估的主体必然包括来自社会方方面面的组织和团体,将专门的评估机构、大众传媒、社会公众、上级部门以及政府自身的评价综合起来。对政府负责人制度建设的行政绩效评估,政府内部可根据上述评估指标进行自测评估,社会公众组织可运用多种方式进行外部评估,如通过多种媒体(电视、报纸、杂志、网络等)公布管理结果,接受舆论监督。另外,还可以聘请专门审计评估机构,利用专门指标进行有效评估,以提高外部监督的有效性。总之,对政府负责人行政绩效进行审计评估,必须在自身评价的基础上,充分发挥社会公众的有效监督作用,这样既能保证政府各项制度的有效执行,又有利于全社会的和谐发展。