中图分类号：D693.09 文献标识码：A 文章编号：1005－7110（2008）03－0118－07 南京国民政府成立后，为确立及加强对基层政治的控制，对基层政治制度进行了一系列的改造，对县级以下行政机构的构建和改革是其基层政治革新的重点所在。由于国民政府对乡村基层政治控制力的薄弱，这一时期也是县以下行政机构的变动最为频繁的时期。对于国民政府县以下的行政机构的改革与变动，国民政府时期许多政治学家展开了激烈的讨论。① 对于县以下各级机构，学界也做了一些初步的论述，郑起东对近代以来的华北农村社会机构进行了探讨；张群也对抗战时期国统区的新县制下的基层政权建设也进行了论述。② 民国时期县以下机构的设置是民国基层政治建设所在，但由于各地实际情形各异，其在各地的实施大不相同。同时南京国民政府时期中央政权其直辖范围极其有限，仅仅局限于某些省市（苏浙皖沪赣），其对县以下机构的改革的政令也仅仅在这些省市得以实施，故而本文以浙江省为例，结合当时对这一问题的争论，试图对这一问题做进一步的探讨。 一、乡镇地位的确立 1912年国民政府建立后，即着手对县以下行政机构进行改革。短时期内，县以下的行政区划方案更迭频繁，甚至有许多措施还没来得及实施，新的法令便已出台，几乎达到朝令夕改的地步。 根据孙中山对国民政府地方政治制度的设计，南京国民政府决定在地方实行以“县”为中心的自治制度。对于县级以下的自治组织，1928年9月国民政府公布县组织法，决定设置区、村里、闾邻各级。时隔不到一年，1929年6月，国民政府宣布实施县自治法，决定改村里为乡镇，每区以二十至五十乡镇组织为建制。1930年及1932年国民政府公布“市组织法”、“市参议会组织法”及“市参议会选举法”，在市自治组织采区、坊、闾、邻制。上述这些改革与变动引起了当时许多政治学者的批评，他们认为：“自治组织的层次重叠，县以下为区、乡镇、闾邻，市以下为区、坊、闾邻，各为自治组织，各有其权力机关，各为政治上及事业进行上的单位，叠床架屋，职务重复，事权紊乱，责任不明，运用上发生笨重不灵之弊。”[1](P236) 县以下行政层级的增加，必然会使各级行政人员及地方自治人员的增多，一方面会增加国民政府对基层政治控制成本，增加国民政府的负担，另一方面也会造成基层各级机构职权不明，遇权则争，遇责则推，效率低下，这严重阻碍了国民政府对基层的控制。 1932年8月，南京国民政府为了镇压南方中国共产党领导的革命运动，颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始在基层施行保甲连坐的政治制度，不久便推行全国。1934年行政院决定将县以下的自治层级设为三级，所谓三级，即乡镇村、闾、邻三级。在“剿匪”区内，各省停办自治，改办保甲，最初将县以下层级改为三级，即区、保、甲。后来又改县以下的层级为四级，即区、联保、保、甲四级。1935年国民政府逐步把保甲制度推行至全国范围。保甲制度的推行，改变了过去国民党在地方的自治政策，加强了国家对基层的直接控制，保甲制度的推行标明国民党加大了向基层渗透的力度。保甲制度在各地实施的时间前后不一，各地的情形各异，同时在有的地区保甲制度与自治制度混杂在一起。战前国民政府在推行基层保甲制度的过程中，在很大程度上延续原先的做法，将县以下分为四个层级，从而也使县以下行政机构重叠，职权不明，导致国民政府对基层控制不力，有碍政令的推行。国民政府一方面企图以国家的力量来推动县以下基层行政机构的变更，以达到改革基层政治的目的，但另一方面国民政府却无法根本变动中国原有的基层社会政治机构，也无法从根本改变原先由豪绅控制基层的局面。郑振宇指出：“新县制实施以前，县政府辖境辽阔，而下层空虚，不能直接管理人民，遇事不得不假手于地方有力人士，于是在县政府与人民之间，自然产生一种中间势力，对上可以凭藉地方力量干预县政，对下可以凭借政府力量宰制人民。此种势力，一般的名之为豪绅，实则其中不乏地方端正人士，不过即令其是公正的人士，虽能辅助政令的推行，但大都囿于地方观念，而不认识国家，思想保守，对于新的政策，恒不易于接受。”[2](P10) 直到1939年9月国民政府公布县各级组织纲要以后，关于县以下的层级，才有一个定案。县以下只有乡镇一级，原有的保甲变为乡镇内的编制，原有的区署，则变成县政府的辅助机关，这就是后来国民政府在战时及战后极力推行的新县制。国民政府试图通过实施新县制达到使“县以下之区域单位，由散漫的社会组织，一变而为精密的政治组织”。[3](P130) 改变过去那种县以下“各种机关应时设立，有如雨后春笋，政府的组织，因而成为庞大无章，叠床架屋，运转不灵”的现象。[4](P1) 新县制的确立，其最大的贡献在于确立乡镇在县以下行政机构中的政治地位。县为自治单位，为孙中山一贯提倡，但县以下行政机构的政治机构及其他们相应的政治地位如何，国民政府一直没有解决。新县制的确立，规定乡镇为县以下之基本单位，且为法人；保甲，则为乡镇内之构成分子，而不另列一级。这样就使县及区乡镇之性质，均有确切规定，于“事业之推行上，与职权之行使上，自较以前顺利多多了”。[5] 乡镇法人地位的确立可以称为中国政治史上的一大贡献，自此乡镇正式成为中国政治机构中最基层的一级。
