“政教合一”作为一个专有名词，人们熟知的是指政治与宗教的关系，宗教凌驾于政治之上。但在20世纪30—40年代的中国，“政教合一”作为当时特有的称呼，还有另外一个鲜为人知的含义，那就是政治与教育的关系，尤其是指基层政治与基础教育的关系。因此，抗战时期新县制语境下的“政教合一”，是指由学校教育与社会教育、义务教育与成人民众教育组成的国民教育，分别与乡镇、村街保两级基层政治，在人事和制度上的合流、冲突及其互动关系。 政治与教育的关系，古来有之，一般而言，二者关系比较正常。在古代中国，儒家大一统思想独尊，天地君师一体，政治与教化同一，二者关系和谐。在近代西方，普及教育被视作民主政治的基石，各国政府多加重视，教育从属政治。然而，在近代中国，由于新式教育源自域外工业社会，与以农立国的中国国情相扜格，教育与社会、政治分家；加上党派政治势力的插手和干扰，“教育独立”一度甚嚣尘上。政教分离，结果双方均受其累：“一、失却教育即生活之意，二、政治制度和民智不能调和，三、政治不能清明。”① 就是说，政治因为没有教育的能动配合难以清明，民主进程步履蹒跚；教育由于没有政治作为动力，进展缓慢，也未能有效发挥其揭橥的救国功能。这种情形在1931年“九一八”事变后尤为明显。因此，自20世纪20年代起，民间和官方都有如何妥善处理政教二者关系的诉求。② 1939年9月，国民政府行政院颁布了《县各级组织纲要》，标志着新县制开始实行。它号称是中国近代甚至秦汉以来重大的政治制度变革，不仅意味着中国传统统治重心由上层移向基层，而且是蒋介石就任国民党总裁，登上权力颠峰后重新调整党、政、民、教，尤其是政治与教育关系的重要举措。 新县制的基本精神“为党，政，民，三位一体之通力合作，其特色为管（政治——笔者注，下同）、教（教育）、养（经济）、卫（军事）四大政术连环运用”③。这是抗战时期新县制推行结束后的1946年的概括。事实上，新县制实施期间④，党政具体关系处于秘密状态⑤，政教关系也比较抽象、隐晦。这种情况影响了时人对它的记载，也制约了后人对它的研究。因而已有相关研究，主要着重于新县制推行的原因目的、法规条文、内容特点、实施经过、得失评价和对基层社会的控制等方面⑥；而对作为其中重要方面的政治与教育纠葛关系——从“政教合长”到“政教分长”，从“政教分长”再到“政教不分家”或“政教相连”的变化过程及其背景动因，尚未进行详细、深入的研究。本文拟通过对新县制中政教一波三折关系的考察，加强对理论上视为天经地义和今天习以为常的政教合作，在近代中国特定的历史条件下实际运作时，所呈现出来的复杂面相和艰难性的认知。 一、从“政教合长”到“政教分长” 在《县各级组织纲要》（以下简称《纲要》）中，体现了新县制“管教养卫合一”的基本精神和特色。在乡镇方面，第32条规定“乡（镇）公所设民政、警卫、经济、文化四股，各股设主任一人，干事若干人，须有一人专办户籍，由副乡（镇）长及乡（镇）中心学校教员分别担任，并应得酌设专任之事务员”；第34条规定“乡（镇）长、乡镇中心学校校长及乡镇壮丁队队长，暂以一人兼任之。在经济、教育发达之区域，乡镇中心学校校长以专任为原则。”在保甲方面，第49条规定“保长、保国民学校校长、保壮丁队长，暂以一人兼任之。在经济、教育发达之区域，国民学校校长以专任为原则”；第50条规定“保办公处设干事二人至四人，分掌民政、警卫、经济、文化等事务，由副保长及国民学校教员分别担任之”。⑦ 根据时人的解释，进一步发掘上述这些抽象条文背后深层的含义可知，至少有三方面的内容值得注意：第一，在管教养卫四者之中，以政教为重心；第二，政与教之间关系密切；第三，政教合长有其赖以生存的经济基础。 依新县制重要参与者、四川省民政厅长胡次威的见解，“管教”之所以成为管教养卫的“重心所在”，是因为“‘养’‘卫’的推行，均须先有‘管’‘教’的设施。‘管’的目的在‘教’‘养’‘卫’的机构组织与人事的健全；‘教’的目的在‘管’‘养’‘卫’的人才和方法的训练与充实。‘管’‘教’能联系推进，‘养’‘卫’自亦顺利完成。”⑧ 一人兼三长、政教合长制主要由广西、江西的“管、教、养”三位一体制演变而来。⑨ 如广西省自1934年开始实行三位一体制度，到新县制实施之前，在内涵上已比较固定。“从人事方面说，就是一人三长的制度，即乡（镇）长兼任中心国民基础学校校长、民团后备队大队长；村（街）长兼任国民基础学校校长、民团后备队队长。从事务方面说：就是乡（镇）公所，中心国民基础学校，民团大队部三机关合并办公。人员互助工作，办公设备，互为应用；再从工作的性能方面说，则是以乡（镇）村（街）公所为中心领导机构，运用民团的组织力量推动建设，以基础学校实施教育，以教育的力量，辅助建设工作的进行，而统一于乡（镇）村（街）长的掌握之下。”⑩ 这里有两点需要指出，一为以行政为主导的政治、教育和军事的综合一体制，政教关系紧密；二是一人兼三职，兼职不支薪，三个办公机关“一屋三用”。这样做的原因，用省主席黄旭初的话来说是因“地方财政困难”，旨在“节省经费”。(11) 这是三位一体制实施的经济基础。
