南京国民政府成立不久，国民党中央宣布结束“军政”，改行“训政”，为实施“宪政”之过渡。由“训政”向“宪政”之过渡，最重要的举措是召开国民大会，制定宪法。1932年12月国民党四届三中全会决定1935年3月12日“召开国民大会”，并决定“立法院应速起草宪法草案并发表之”。①1935年12月4日，国民党五届一中全会决议1936年11月12日“召开国民大会，国民大会代表之选举，应于十月十日前办竣”。②其后，由“宪法起草委员会拟具国民大会组织法原则八项及代表选举法原则六项”，于1936年2月20日“提经中央常务委员会决议通过，交立法院遵照起草，”③国民大会进入实质性准备阶段。 由于国民大会代表选举未能按期完成，就进入全民抗战，其后国内政局不断变化，只好多次延期，直到1946年11月15日，制宪国民大会才终于召开。此期间，国民大会代表的选举与产生几经周折、变化，经过了漫长而复杂的过程。迄今为止，关于此问题只在极少的论著中有所提及，尚无专门论述。系统考察这个过程，能够使我们从一个全新的角度对南京政府政治制度的走向进行深入探讨和分析，从而使中华民国史的研究内容更加深入和丰富。 一、选举的有关法律、程序和办法 1936年5月14日，国民政府公布了《国民大会组织法》（以下称《组织法》）及《国民大会代表选举法》（以下称《选举法》），1936年7月1日公布《国民大会代表选举法施行细则》（以下称《细则》），此后，南京政府成立了国民大会代表选举事务筹备委员会和各级选举机构，国民大会代表选举进入实质性操作。由于代表未能如期选出，国民大会只好一延再延。在这个过程中，又先后公布修正后的《选举法》和《细则》，1946年又公布了《国民大会代表选举补充条例》（以下称《补充条例》），《国民大会组织法》亦于同年修正公布。这些法律文件规定了国民大会代表选举和产生的原则、程序和办法。 首先是选举权和被选举权的规定。《选举法》规定“中华民国人民年满二十岁，经公民宣誓者，有选举国民大会代表之权。”“有选举人资格”，“年满二十五岁”，“现为该选举区内之人民”可作为该区候选人，即有被选举权。④ 其次是选举的分类。《选举法》规定选举分为区域选举、职业选举、特种选举三类。 三是选举单位划分与名额分配。区域代表和职业代表选举按省及院辖市进行。各省市应出区域代表名额依人口比例，每省人口未满百万者，出代表9名，百万以上每增80万增代表1名，但以44名为限；每市人口未满20万者，出代表2名，20万以上每增30万人增代表1名，但以8名为限。⑤各省及院辖市依区域办法选举的应出国民大会代表的总名额，《选举法》规定为665名。职业团体应选出代表名额分为农会、工会、商会三种团体分别下达给各省，计322名。自由职业团体代表按行业团体分配名额，计58名。特种选举又分四种：一是辽宁、吉林、黑龙江、热河4省按省分配名额，计45名；二是蒙古按盟旗分配名额，计24名，西藏分为由在西藏地方有选举权的人选出的和由在其他省区内有选举权之西藏人民选出的两种名额，计16名；三是海外侨民按所在国家或地区分配名额，计40名，其中包括香港、澳门、台湾代表各1名；四是军队单独划出30个名额。⑥以上三类代表计1200名。 除上述选举产生的代表外，《组织法》还规定：“中国国民党中央执行委员、中央监察委员为国民大会当然代表”，《组织法》和《选举法》修正后又规定中国国民党中央候补执行委员、候补监察委员也为当然代表，为460名，并增加由国民政府指定代表240名，加上选举产生的代表，总计1900名。⑦ 四是规定选举的方法和程序。各种代表选举的方法和程序有所不同。 此外，还有有关选举机构、选举及当选无效、选举诉讼等方面的规定。 以上是1936年到1937年间出台的有关国民大会代表选举的有关规定。其后，随着时局的变化，特别是政协会议期间和其后，代表名额和选举办法又有重大的变化，我们将在下文中专题述及。 二、区域及职业代表选举 国民政府初决定1936年11月12日召开国民大会，代表的选举应于10月10日前办竣。国民大会代表选举总事务所奉令后，即通饬各省市代表选举事务所依照规定办理。 选举的具体步骤如下： 第一步，选民登记。区域选举由乡镇坊公所“将该管区域内曾经宣誓领有公民证之男女公民，造具选民册，于投票一月前，逐级汇报呈省事务所审核，并公布之”。⑧职业团体选举由政府对在《选举法》公布前依法成立各职业团体进行统计，其成员进行公民宣誓登记后，参加职业选举。 第二步，推选候选人。区域选举以选举区为单位，由该选举区的乡长、镇长、坊长或相当人员按该选区应选出代表名额的10倍，⑨以记名连记法联合推选。职业团体代表候选人的推举以最下级的团体机关职员用记名连记法按该团体应出代表名额的3倍推选候选人。自由职业团体代表候选人的推选由其机关职员采取通讯方式进行，其候选人数额亦为其应选出代表名额的3倍。以上候选人推出后，由选举监督呈报选举总事务所审核。⑩ 按照这样的步骤，各省市在1936年7月到8月间先后成立了选举事务所，并召开国民大会代表选举的宣传大会或宣讲大会，会后即组织公民进行宣誓。(11) 第三步，以上候选人经审核确定后，由选举人以无记名单记法进行选举，“其选举票应载明候选人全体姓名，由选举人就中圈选一人”，“以得票比较多者当选为国民大会代表，票数相同须决定何人当选时，以抽签定之。”(12) 当选代表选出后，即将名单公告，并再次造册上报选举总事务所，由其审核后发给代表当选证书并公布代表名单，即成为国民大会代表，选举即告结束。 由于选举事属首创，法定手续复杂，期限紧迫，因此各省市多未能如期办竣。推举初选候选人，依期办理完毕者，仅有宁夏、青岛、云南、青海、河南、西京（今西安）等省市，陆续办理逾期始毕者有江苏等15省市，限期已过始终未能告竣者计有广东、广西、河北、察哈尔、北平、天津、甘肃、陕西、新疆等9省市。在办理选举期间，各省市纷请展期，经选举总事务所呈报国民政府核夺，国民大会因此改定于1937年11月12日召开。选举总事务所明令要求1937年5月底前完成候选人推选，7月20、21、22日为各项选举日期，8月15日以前，将选举结果公告。(13)全国24个省与6个院辖市，在1936、1937年的选举中“甚为积极”，除平、津、冀、察“办而未竣”、山东省“选而未报”外，其余25省市均如期办理完毕，依法选出区域代表557名。(14)
