1947年1月1日，国民政府颁布《中华民国宪法》，规定宪政体制。1948年3月至4月，召开行宪国民大会，正式推行宪政。学术界认为，这是美国要求“民主”的结果，是国民党为了在政治上挽救即将崩溃的统治。这很有道理。不过，笔者认为这也是蒋介石集团内部权力斗争演变的结果。CC系本是蒋介石集团内一大派系，却以立法院为基地挑战蒋之权威。表面上，首届行宪立法院“几乎是清一色的国民党势力”，院长孙科与副院长陈立夫两人作为“忠实的国民党中央领袖”，为“蒋总统所能驾驭”，这样的立法院“当然不会跟国民党捣蛋”①。事实上，在773名立法委员中，“约三分之一的立法委员却是在CC系控制之下”②，蒋承认自己对立法院的控制“已感到困难”③。针对CC系以立法院为基地，蒋主要以南京《中央日报》为前驱予以攻击④。因此，蒋介石集团的内部分裂和权力之争得以公开⑤。 一 史无前例的宪政体制：责任内阁制掩盖下的总统制 要弄清蒋介石与CC系在《中华民国宪法》下的权力争夺，必须从这部宪法确立的独特宪政体制谈起。表面上，这部宪法确立的是内阁总理制，行政院长“在国家的制度里，是一个负有极大责任的人”⑥。第53条规定“行政院为国家最高行政机关”，表明行政院长而非总统是最高行政首脑。第56条规定“行政院副院长，各部、会首长及不管部会之政务委员，由行政院长提请总统任命之”，并未规定行政院长在提请之前需要同总统会商，可以认为阁员由行政院长自行遴选，行政院长享有内阁的组成权。 但是，这是一种独特的内阁制。在行政院与立法院的关系上，虽然前者应对后者负责，但是两者之间关系失平，与其说是内阁制，不如说是“立法院监督行政院的制度”⑦。在人事上，第55条规定行政院院长由总统提名、经立法院同意任命之，这表明如果“行政院院长如为立法院所反对，即不能出任，形成行政院对立法院负责”⑧。在政策上，第57条规定行政院须在三方面对立法院负责：其一，行政院“有向立法院提出施政方针及施政报告之责”，立法院“有向行政院长及行政院各部、会首长质询之权”⑨；其二，立法院虽然不能投票反对政府，但是如不赞同行政院之政策，可以决议形式要求变更。如行政院不同意，而立法院仍维持原议，行政院长只得接受，不然即须辞职；其三，行政院对于立法院通过的难以执行的法律案、预算案和条约案等，虽然有权要求复议，但是立法院如仍维持原案，行政院长只得接受，否则亦须辞职。可见，立法院的权力“远比英美两国议会的权力大”⑩，它无论在人事上还是政策上都能据“法”左右行政院，而行政院不能请求解散立法院。 在行政院与总统的关系上，与其说是内阁制，不如说是总统制。在人事上，由于行政院长须由总统提名，总统享有人选遴选权。这样产生的行政院长，必定据总统之意提出阁员人选，内阁由总统认可组成，否则总统有权不予任命。在大政方针上，行政院一切重要政策，包括移请立法院复议案件，须经总统核可。总统如果支持行政院，就核可行政院长认为“窒碍难行”的决议案，否则作罢。在副署制上，第37至第42条明确规定行政院长只能副署总统“依法”公布的法律和发布的命令，至于总统“行使缔约及宣战、媾和之权”，“依法宣布戒严”，“依法行使大赦、特赦、减刑及复权之权”，“依法任免文武官员”和“依法授予荣典”(11)等则不在副署之列。这表明副署制的范围太小，因为“在一切采用内阁制的国家，元首所颁布的命令，以及其他可以发生法律效力的文书(例如元首致达议会的文件)，俱须一个或数个国务员的副署”，这是“国务员代负元首责任的必要条件，其效用可使元首不能违反国务员的意见而行使任何职权”(12)。可见，总统才是最高决策者和行政首脑，“行政院长只为习惯上之行政院长而非法律上之行政院长，只为总统之一私人秘书而已”(13)。 由上可知，宪法上的政府体制“准之中外，均史无前例”(14)。它既非美国式总统制，又非英法式内阁制，而是内阁制掩盖下的总统制，总统、行政院、立法院之间关系独特。虽然总统是实际上的行政首脑，但他不对立法院负责。由于行政院长等于总统的秘书长，他对总统绝对负责，对立法院的负责则不是。既然如此，与其说是立法院监督行政院，不如说是监督总统。立法院对行政院长人选有同意权，就是同总统分享内阁组成权。立法院对内阁的政策有同意权，就是分享决策权，否则就要行使质询权。这样，行政院对立法院的负责就会变成总统同立法院的权力争夺。 为限制总统的权力，立法院通过宪法和有关法律对容易被总统滥用的戒严权和紧急命令处置权的行使作了限制。就戒严权来说，第39条规定总统“依法”宣布的戒严“须经立法院之通过或追认”，立法院认为必要时得移请总统解严。这表明戒严令的发布与时效由立法院决定。为强调此点，立法院4月15日“修正”戒严法，进一步规定戒严令发布准则和必经程序，不但规定总统须“依本法”宣布戒严，而且强调戒严令发布前“得经行政院会议之议决，立法院之通过”。即使“情势紧急”，也“得经行政院之呈请”，然后“于一个月内提交立法院追认，在立法院休会期间，应于复会时提交追认”，否则无效。这样，“戒严的宣告权虽然属于总统，可是决定权却在立法院”(15)。就紧急命令权来说，第43条规定：“国家遇有天然灾害、疠疫、或国家财政经济上有重大变故，须为急速处分时，总统得于立法院休会期间，得经行政院会议之决议，依紧急命令法，发布紧急命令，为必要之处置。但须于发布命令一个月内提交立法院追认。如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。”(16)这表明总统发布紧急命令要受四种限制：(1)必须出现“重大变故，须为急速处分时”，才能发布紧急命令。这是事由上的限制，紧急命令的内容也应以解决这些变故为限。(2)只能在立法院休会而且不能即刻召开时才可发布，这是时间上的限制。如果立法院并未休会，就须经过立法程序。(3)发布紧急命令，事先须经行政院会议通过。发布后，又须于1个月内提交立法院追认。如立法院否决，即失效。这是程序上的限制。(4)发布紧急命令，要依紧急命令法的规定，不得违反。这是法律上的限制。这些限制意味着立法院有权否决总统的紧急命令。
