中图分类号：C91-09 文献标识码：A文章编号：1001-2435(2008)02 0230-07 合法性或政治合法性是指政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持，是对治权的认可。它与法律上的合法不是等同概念，法律上合法不一定具有政治合法性。①这取决于政府的治权以及由此而产生的政治义务感。包括三个条件，即承诺、法律、规范，这三个概念是合法性的基本组成部分[1]。那么，合法性的基础是什么呢？马克斯·韦伯：一是基于传统的合法性，即传统合法性；二是基于领袖人物超凡感召力之上的合法性，即个人魅力型的合法性；三是基于合理合法准则之上的合法性，即法理型合法性[2]。国家救灾即为履行其政治义务、换取合法性之时，这种合法性的根基主要源于两种，一是传统的荒政观念，二是现代的国家与社会关系，以及基于此上的现代国家政府职能。 本文借用这一概念说明灾荒救治与否以及程度如何关系到政府存在的合法性问题，从剖析救灾与政府合法性的理论依据出发，对这一观念演进的近代轨迹作一梳理，并以此切入对国民政府1931年水灾救济理念及其绩效的考察。 传统荒政意义上的官府合法性 首先，从统治合法性上讲。荒政既是古代国家的一项重要民生措施，也是体现国家开明、君王勤政爱民的一个“天赐良机”。从政治文化的角度来看，从西周时就衍生出了“敬德保民”的德政说，孔子提倡“仁政”，汉代儒学进一步发展，主张修身齐家治国平天下，构筑家国同构的政治伦理文化，把血缘基础的“家”的伦理文化延伸到国家政治生活中来，把对父母的“孝”移植到对君主的“忠”上来，于是产生了“父母官”、“子民”、“孝治天下”、“母仪天下”等人性化的政治术语。规定“臣事君，犹子事父母也”，[3]卷六十四上既然“溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣。”[4]小雅·北山那么，反过来，身为万民之父的皇帝也要“施政布仁”、“体恤民力”，是为“君君臣臣，父父子子”，社会角色的适当才能带来社会秩序的规范与稳定。可见在灾荒来临时，统治者如果不采取措施救灾，救民于水火之中，就违反了政治文化的运作逻辑，招致臣民的反对，失去统治法理的基础。 其次，从“王权神授”的天命观角度来看。“天子”的统治并非永久地存在，“天命靡常”，上天只眷顾那些德化万物的圣君，比如西周在反对商朝的誓文中所称，天命已经抛弃了众叛亲离的商纣王，起兵反殷商是顺应天意的义举。《周易·系辞上》有言曰：“天垂象，见吉凶，圣人象之”，墨子说：“天子有善，天能赏之；天子有过，天能罚之。”那么，天人感应是如何互动的呢？“天不言，以行与事示之而已”，《泰誓》曰：“天视自我民视，天听自我民听。”衡量天命归属最终落实到君民关系上来，在治理层面实现了天人互动。至西汉董仲舒，又把这种天命观引入经学，构成了汉朝的谶纬政治文化，形成了一整套的灾异理论。“国家将有失道之败，而天乃先出灾害以谴告之；不知自省，又出怪异以警惧之；尚不知变，而伤败乃至”。失去“天命眷顾”，动摇了其统治的神权法理基础，最终落得“天弃之，人(民)弃之”。对于这种“天象示警”，王朝政府一般要顺应民心，天下大赦，宽徭薄赋，开仓放粮，有时还要把皇室的私人仓库散放灾民。如果还没有减灾的话，皇帝就要下罪己诏，到祖陵前忏悔思过，敬天法祖，大谢天下，以求子民的原谅。可见，荒政作为一项社会救济举措，不单单是国家的社会经济活动，而且关涉到传统政治文化的运作及其演绎，关系到国家经济的发展和社会的稳定。 “国家救荒，所费者财用，所得者人心”。[5]1247这种法统观念尽管在近代已削弱和蜕变，但在执政者的头脑以及社会大众的意识深处，仍根深蒂固地存续着。政府在救灾中的行动和态度仍然是能否赢得人民信任和认同的试金石，是其统治稳固与否的重要筹码。1932年12月29日，上海《字林西报》有篇文章写道：“在一个南京(政府)与当地农民的关系顶多不过是冷淡暧昧的地区内，救灾计划成为代表中央权力的象征。”②荒政作为历来政权的“民心工程”，理念就是蕴涵其中的政治文化。 理念演进与政府在灾荒救治中的新角色 随着执政理念的演进，救灾之于政府合法性的问题被赋予新的内涵。清末民初的国人已经认识到：在现代社会“人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对于人民应尽责任。”[5]58孙中山曾将现代国家与传统国家比较后说：“举凡教民养民，亦当引为国家之责任。”[6]172衣、食、住、行是人的基本需求“一定要国家来担负这种责任”。如果国家做不到这一点，“任何人都可以来向国家要求”。[7]23720世纪30年代陈凌云更是明确指出：“国家为人民聚集而成，政府乃由人民组织，而为人民谋福利之机关，人民有所困苦，则应加以救济，人民有所需要，自当俾与协助，此乃贤明政府所应负之责任。”他还说：“各国多认社会救济乃政府对于人民之一种重要责任，在人民方面，则为一种应享之权利。”[8]序言这种权责观念，还基于政府与人民之间的契约关系，人民纳税养活了国家机关公务员及其代理者，就有权利要求得到国家所提供的社会保障与公共安全。蒋介石在谈到社会救济时也曾说：“今日的社会救济，并不纯是一种以悲天悯人为基础的慈善舍施，而是在义务与权力对等的观念中，以及在社会的连带责任观念中，政府与人民应有之责任”[9]2。对于国家与社会之间的这种官民关系，《申报》“时评”曾以《民众与政治》为题指出：“政治应适合于公众之利益……居政者为民众之公仆，政权受自民众，故政权基于民权。传有云： ‘天生民而立之君，使司牧之’，岂其使一人恣于民上？实则从政者，非民之司牧而为民意之执行人……政治为人民所共有，人民即应切实享此权利。”[10]263那么，既然主权在民，在遭受灾害时，灾民就有向国家及其代表者政府要求救济的权利。由此可见，欧洲的民权观念、国家救济职能以及连带主义的社会救济思潮已经西学东渐，并在民国产生影响，成为思想界和当政者分析和解决社会问题时的指导理念。
