［中图分类号］K25 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-708(2007)06-0061-09 民国时期是中国证券市场发展的重要时期。由于中国股份制企业的大量涌现和产业经济的蓬勃发展，股票和公司债券纷纷出现，再加上政府公债的大量发行，证券数量和品种不断增加，推动着证券交易市场，从晚清以来的“茶会”和“公会”的松散市场形式，步入有组织的证券交易所时代。在这种形势下，中国政府开始对证券市场予以监管并不断加以强化。 一、监管的组织机构设置及其权责规定 证券市场监管活动的开展，有赖于有法可依基础上的政府专门职能机构的设立。这一权力机构，依法履行监管职责，以实现政府对证券市场监管的预期目的。由此，监管职能机构的地位、权责范围设定、存在的稳定性、行政的权威性等直接关系到监管成效。民国时期，政府并未设立专门的证券市场监管机构，而是将证券市场监管职责委托于政府相关职能机构，如农商部、财政部，并不断加以调整变更。 1912年3月，北京政府建立新部制，增设农林部、工商部，而工商部则设置总务、工务、商务、矿务4司，其中商务司掌理交易所核准及监督事宜。次年12月，北京政府合并上述两部，改设农商部，其下设总务、农林、工商、渔牧、矿政5司。对证券市场的监管则归由工商司掌管，具体负责“交易场及特种公司设立、核准及监督”事宜①。 1914年在《证券交易所法》中，农商部被确定为监管部门。证券交易所设立须由农商部核准，其业务覆盖区域由农商部会同财政部核定，其设立章程及章程变更亦须由农商部核准。证券交易所经纪人注册须由农商部核准并发给营业执照，执照规费由农商部确定。证券交易所对经纪人的除名亦须经农商部核准，而交易所内之职员设定也需要禀报农商部核准。关于交易，农商部有权令交易所取消已议定揭示的买卖证券种类，关于交易所运行中业务监督事项，则完全由农商部承担。不过，关于证券交易所资本金额，营业保证金额，经纪人保证金额，证据金额，追加证据金额，公积金额，及动支方法，经手费数额等项，则由农商部会同财政部订定，呈请大总统批准行之②。 南京国民政府建立后，一度将证券交易所的监管权责赋予财政部。1927年11月，财政部下设金融监理局，负责审核交易所、保险公司、信托公司、储蓄会等业务事项。照其条例，金融监理局共分三课。其第二课之职掌，有审核交易所业务及检查其财产之规定③。但是该局存续不到一年，1928年8月便被裁撤，1928年9月，金融监理局改称钱币司，“主管全国金融行政事务”，交易所管辖权即转归该司④。1928年5月25日，国民政府公布施行的《财政部组织法》中，对钱币司职掌事务即规定为“关于监督交易所、保险公司事项”⑤，1931年2月21日，《财政部组织法》修正公布，其中规定钱币司具体执掌“关于监督交易所、保险公司、储蓄会及特种营业之金融事项”⑥。 值得注意的是，与财政部并行，国民政府工商部也拥有监管证券交易所的职能。1928年2月，国民政府工商部成立，是为全国工商行政管理机关。在工商部组织法中，规定交易所立案、监督事项归其管辖，同年5月25日公布施行的《工商部分科规则》中规定商业司注册科掌管“关于保险、转运、交易所及其特种营业之审核及监督事宜”，其后国民政府裁撤工商、农矿两部，于1931年1月合并组建实业部，在《实业部组织法》中规定，实业部职掌全国实业行政事务，其下设商业司，掌管“交易所、商业团体登记及监督”事项⑦。1938年1月，国民政府组建经济部，由原实业部、建设委员会及全国经济委员会之水利部及军事委员会第三、四部合并改组而成，职掌全国经济行政实务。1948年5月，该部改称工商部，1949年3月，工商部和农林、水利两部及资源委员会合并，仍称经济部。交易所核准登记、监察即划归其下设商业司管辖⑧。1931年4月实业部与财政部共同决定，在上海设交易所监理员办公处，由两部各派监理员1人，监理员随时检查交易所及经纪人的营业状况及有关簿据文件等，并每月将交易所的营业状况及有关表册上报实业、财政两部，旨在加强对交易所管理⑨。 由上述司掌证券市场监管职能的行政机构的设置可见，不论北京政府还是南京国民政府虽然都认识到证券监管职能机构存在的必要，但并未将其置于重要地位，其主要表现就是证券市场监管部门均为兼职性管理部门，且行政规格较低，而且权威性有限。当然不可否认，南京政府时期，通过交易所法将监督职能部门工商部（后为实业部）的权力增大，如规定将交易所资本金额、营业保证金、公积金等的订定全权“以部令定之”⑩，相比北京政府时的农商部权威显著提高，但财政部加入共管，必然在实际运行操作中削弱其权威。 财政部与工商部或实业部两类行政系统同时拥有证券市场监管职能（当然北京政府在实施监管时以农商部为主，必要时商之财政部），这在实际运行中势必导致政出多门，职责混杂，以致“管辖既不分明，监督也无专贵”的结果。由于不同的管理部门，专业角度不一样，对证券市场的认识不同，对证券法规的理解也不同，从而造成政策掌握尺度不同，乃至出台政策相互牵制，相互矛盾，在一定程度上影响监管权威性，容易形成监管的“真空”，最终影响证券市场监管效率，难以达到有效监管的目的。 二、核准制监管方式与监管的行政成效 民国时期，思想理论界对政府监管证券市场的行为普遍认同，大多主张交易所必须受政府的监督，“盖因交易所利益固多，而弊害亦不少。如办理得法，则社会受其益，反是则社会非但不蒙其利，抑且受其害”。政府进行监督，作用正在于防止弊害(11)。至于采取何种方式进行监管，也提出意见，认为欧美各国对交易所均有监督，只是监督政策有德日等国的干涉主义和英美等国的放任主义两种。以交易所的市场特性来说，放任政策更适宜“使交易所之机能，好能充分发展”，但是对于“经济组织尚未十分完全，商业知识，及道德，尚未十分发达之国，则交易所事业，往往不循正规，弊害百出，故国家采取对待方针，亦遂不得不取干涉主义”。因为中国的情形正属此列，采取的是干涉主义。政府立有专法，并设置监理官，以维护证券市场秩序，预防交易所弊病，使交易所活动正规化(12)。
