中图分类号：K263文献标识码：A文章编号：1001—4667（2007）06—0123—06 20世纪30年代，南京国民政府的省制改革呼声不断，“但欲改定全国一致均可通行之省制，恐一时尚不易办到”[1](p.180)。南京国民政府一方面探求省制改革的具体办法，一方面适应形势需要，对省政府组织办事制度进行改革，实行省政府合署办公，以提高行政效率，实现政府的意志统一和权力集中。本文试分析南京国民政府的省政府合署办公制度的缘起、运行情况及实际效果等。 一、省政府合署办公的缘起 南京国民政府实行省政府合署办公，主要是缘于改革省制问题。南京国民政府成立后，根据《省政府组织法》，省政府实行的是委员制。但委员制不断遭到社会各界的批评，1933年2月，国民党第四届中央执行委员会会议上，石瑛等七委员，鉴于省政府委员制责任不明、运用不灵，向大会提出“取消省府委员制，改为省长制以利行政”一案，会议原则通过并决定提交政治会议研究。《大公报》的一篇社评明确指出：“委员制度，决不适于生存，必须有所统率，明定权责”[2]。蒋介石认为，“现行省府委员制流弊迭见，拟改省长制”[3]。足见，改革省府委员制的呼声非常强烈。 蒋介石在强调刷新政治、改革省制时，认为省制有三点弊端需要改进：第一，就现制本身来看，为头重脚轻、基础不固。论组织省庞大而县缩小，论经费则省极巨而县极微，治官的机关太多而治民的机关太少，伴食高官的人员太多而深入民间的人员太少，政令均成具文，这是最大症结所在。因此，需要缩小省府编制，扩大县府组织。第二，从横向来看，各厅、处骈肩而立，各成系统，各固范围，各私财用，涉及到两个厅以上的事务，往往迁延不决，权则相争，过则互诿。故“欲革除今日省政之弊，惟有打破各厅、处并立之分割局面，而并为整个一体之省政府”。第三，从纵向观察，省政府与各厅、处，县府与各局、科，均截然形成两级，中央的部、会把省府的厅、处作为直属机关，省政府的厅、处也把县府的局、科当作直属机关，彼此直接行文，导致省府与县府间存在层层节制的流弊，因此，必须使整个省府对中央院、部负绝对责任，整个县府对省府负绝对责任。但中国省区广大，各地政治、经济、文化均有差异，若“以一种通行之政制，强令同时实施，亦恐削足就履，扞格难行”[4](pp.357～359)。因此，蒋介石经张群建议后决定先实行省政府的合署办公制度以改革省制。 1933年9月，蒋介石征询湖北省政府主席张群对省政府组织的意见，10月，张群致电蒋介石： 省府各厅处，似可于现制之下，先行合署办公，一切文书，皆以省政府名义行之，各厅处主管事项，由各厅处长副署。则各厅处上对主管部省政府，下逮各县及各厅处，相互间往来层转文件悉皆省去，准此推之，人员经费，自可节省其半。省府所属，除保安处经费，系按军事机关编制，应另议外，综计省府及四厅经，临各费，全数共百十一万九千余元，若能节省半数，适当县政经费二分之一，即有出入，其差数当亦不远。此制果行，上之省府有意志统一之效，下之各县无政令纷繁之苦；廉陛既撤，情感易通，又不仅于节省经费而已。[5] 张群提出了以省府合署办公解决省制的对策，分析了如何实行合署办公及合署办公的好处。因此，张群是南京国民政府实行省政府合署办公的最初提出者。接获张群的电报，蒋介石认为“合署办公，当能加以相当之矫正，自不容疑”。但对于实行合署办公存在一些实际困难和需要进一步考虑的问题，复电张群： 亟应预为考虑者，例如省会中是否有能容纳省府及各厅处于一堂之公署，尤为先决条件，如其无之，亦只能集合各厅处之主管人员，日诣省府承值，或一切文件，悉由省府总收总发而已。由前言之，省府与各厅处问，依然各地办公，其散漫无约、混淆不清，正类今日军委会与军参训监各部院之关系，殊无足称。由后言之，集各厅处之文件，悉由省统收、分办之后，概须主席核行，厅长副署，一人之精力时间有限，能否肆应裕如，亦属疑问。如认真钩稽，将多所积压，反有欲速不达之叹。倘草草了事，随同划诺，则行政监督之作用全失。凡厅处所为命令处分之不当者，主席均不能再行中止或撤销之，无法以济其穷。且一省政务，较之中央一部更为繁杂，向例部中之司署，如所属机关较多者，为便利事务之指挥起见，须得发布署令，不必事事请示于部而后行，则各省之厅令，恐亦不能完全废止，即四厅之中，民财与教建之情形亦各有不同，意此诸端，均宜妥为规划，详加厘定。[3] 同时，蒋介石把张群的建议和自己对合署办公的一些看法，又分别电豫、皖、浙、苏、赣等省政府，征询对省制改革的意见，希望共同研究。皖省主席呈复指出：合署办公在精神不在形势，民国以来，合署办公及分厅办公，均已实行，结果利弊互见，皆因有合署之形势而无统一行政之精神。浙省主席呈复：“合署办公集结各厅于一整个省府之内，则在任何制度之下，均能收统一简捷实效，本省刻正计划进行”[6]。但河南省政府主席刘峙却反对合署办公[7]。张群提出的合署办公的主张受到社会舆论的关注，1933年10月14日，《大公报》发表《省政改制问题》的社评，对合署办公“完全赞同张氏提议”。合署办公一时成为舆论宣传的热点话题之一，《大公报》多次发表社评和文章，评论和报道省制改革和合署办公的进展。
