宋辽金元城市行政建制与区域行政区划体系的演变

      中图分类号：K203 文献标识码：A 文章编号：1000-5919(2008)02-0154-08

      城市行政建制，以城市拥有明确的行政界线、市域范围和职能完善的城市行政管理机构为标志。它是城市发展到一定历史阶段的产物，首先是城市从区域行政区划中分离出来，完成城市自身全面管理自身的过程，出现了建制城市，并与京县或附郭县或县行政建制平行地隶属于上一级行政区划的府、路或州；即以附郭县听城以外之治，以录事司听城以内之治，同受命于上级行政机构郡府，进而在一定地域空间或国家形成以建制城市为中心的区域行政区划体系。这里与古代区域行政区划体系的差异在于国家从制度层面确立了城市的行政地位，强调了建制城市在区域行政区划体系中的地位和作用。

      一、宋辽时期京府城市行政建制与区域行政区划体系

      1.宋代都厢城市行政建制

      历史早期的城市与其腹地一起区划为不同的行政建置郡（府、州）县，属郡县制，如唐代京兆府及其所属京县长安、万年不仅掌管都城长安城内各类事务，同时，管理近畿乡村的各项事务也是府、县官员十分重要的职责，唐代“两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。”①即城内划分为坊市，实行坊市制。坊是居民区，由坊正管理，两京城内由赤县尉主其事；地方郡（州）城，城内外共同为附郭县管理。市是商业贸易区，由市署与平准署管理。乡下（郊区）划分为乡里。以唐代为例，京畿行政区划与管理系统：

      

      宋代城市革命打破了唐代城市的坊市制度，在城市内部区划上出现了厢、坊、街、巷管理制度。至道元年(995)，诏改京城内外坊名，旧城内左第一厢二十坊，第二厢十六坊，右第一厢八坊，第二厢二坊；新城内城东厢九坊，城西厢二十六坊，城南厢二十坊，城北厢二十坊。②五代时在汴梁城中已有厢的设立，是军事治安机构，北宋承前制，依然保留了厢制，起初也主要是用作军事治安机构，但随着城市社会经济事务日益复杂，厢逐渐兼具民事的功能。大中祥符元年(1008)，又将厢制推行于京城城外郊区，“置京新城外八厢，真宗以都城之外，居民颇多，旧例惟赤县尉主其事，至是特置厢吏，命京府统之”。③即厢吏直隶于开封府，遂使厢成为独立于附郭之京县开封与祥符的城市行政机构。至神宗熙宁中，“置勾当左、右厢公事所，以文臣一员主之，自断讼贼盗，杖六十而下皆决之，以分天府之剧也。民间谓之都厢”④，都厢上属开封府，下领厢坊，遂形成了城市都厢制度，都厢行政地位相当于赤县或县。京府除统辖城市都厢外，还辖有京县和县，京县和县均领属和管理乡级地区，行政区划管理系统如下：

      

      地方州县设厢城市内外诸厢均隶属于县，其行政区划管理系统为：

      

      地方城市的厢只是城市社区的分区管理机构，上属附郭县，下设坊，负责城区的治安和民事，又与乡、镇⑤行政平行，隶属于附郭县。隶于附郭县的乡、镇、厢，在宋代均是同级建制。而都城开封府勾当左、右厢公事所、临安城郊的城南北厢主管公事所均属都厢，下设厢坊，与赤县和县行政平级，对生产和生活方式城市化的城市社会进行独立管理，这就是宋代“城市革命”相对唐代以前城市行政管理的重要变化。

      总之，城市厢制是伴随着城市发展和城市社区管理专门化过程逐渐形成出现的，它是一个新事物，在宋代三百年中先后仅东京和临安两都城形成了都厢建制⑥，即初步形成了建制城市，并以这种建制城市为中心，形成了新的区域行政区划体系，开始对不同性质的社区进行分别行政管理，已与唐代都城管理显然不同。当然宋代都厢作为专门的城市管理机构仅在都城存在，地方城市虽有与乡、镇同级的厢的设置，但还未出现专门管理城市的县级行政机构，因此也就没能形成城市行政建制。

      2.辽代警巡院城市行政建制

      《辽史·地理志》记载了辽代行政建制和长城内外城市群体形成过程：“太宗以皇都为上京，升幽州为南京，改南京为东京，圣宗城中京，兴宗升云州为西京，于是五京备焉。”⑦辽代五京皆备，形成五个区域政治中心，实际上五京就是相应辖区的行政中心。辽之上京临潢，虽为“辽之基业根本”⑧，且于神册三年(918)立为都城，但“京城不是政治中心，不是全国的司令台，它也不是全国的经济中心。”⑨据《辽史·百官志·南面京官》载：“辽有五京。上京为皇都，凡京官、朝官皆有之；余四京随宜设官，为制不一。大抵西京多边防官，南京、中京多财赋官。”⑩除三京宰相府、五京留守司兼府尹，五京都总管府、五京都虞侯司、五京警巡院、五京处置使司外，诸京管理财政的机构有：上京盐铁使司、东京户部使司、中京度支使司、南京三司与转运使司、西京计司。其中，辽代诸京留守成为固定的方镇职任使留守制得到了特殊发展，并形成了完整的留守官署机构。按《辽史·百官志》，诸留守司下属诸京都总管府，即诸京府，在京府之下领以州、县，形成三级行政区划。