内容提要 中国近代经济发展的基本特征之一，是由一种依靠习俗或指令来分配资源的自然经济转变为一种依靠市场配置资源的市场经济，以及在组织形式和制度安排上的重组和变迁。工商管理机构的变革是近代中国制度变迁的重要组成部分。文中论述了这一背景下，晚清工商管理机构的演变及其特征，并对工商管理方式的近代化和局限性进行了剖析。 鸦片战争以后，西方列强的坚炮利舰轰开了中国封闭二千余年的国门。从鸦片战争以后，尤其是19世纪70年代以后，中国开始了经济近代化的历程。由传统经济向近代经济的转化，除生产力因素以外，最根本的特征是自然经济转变为商品经济，亦即由一种依靠习俗或指令来分配资源的经济转变为一种依靠市场配置资源的经济，以及与之相伴随在生产组织和制度安排上的变化和重组。这种新制度安排及其变迁在中国像在大多数后发展国家一样，不是自发地能动地在传统社会内部完成的，而是在外来因素的作用与冲击下移植的。这其中，新式工商管理机构及其管理方式的引进和重组是这一移植性制度安排集合中的重要组织部分。本文试就清代工商管理机构及其管理方式的演变、改革过程与特征等问题加以分析。 一 19世纪60年代以前，清政府掌管全国工商与财经事务的职能机构分为两大系统：一是工部、户部等政府机构的全国工商管理体系；二是负责宫廷、皇族工商经济事务的内务府系统。 工部、户部均始建于清太宗天聪五年（1631年），为当时所设分掌国政的六部之一。工部职掌“天下造作之政令与其经费”，〔1〕凡土木兴建工程、水利工程、各种器物制作等官办事业，都由工部管理。其内部机构有营善、虞衡、都水、屯田四清吏司、制造库、节慎库、料估所及管理行政的清档房、汉档房、黄档房、司务厅、督催所、当月处、饭银处等单位。 虞衡清吏司掌制造各项器物，内设都吏科、军器科、窖冶科、柜科、杂科等单位，分掌本司事务。其中凡制做权、量，皆以营造尺为准，由工部颁行全国各地使用。制备官用器物，有铜锡器、铁器、陶器、木器、竹苇、藤草器、骨角器及毡、皮、麻、丝等器以及军装、军火和旗帜等物。〔2〕 都水清吏司主要掌管江海河渠修防及造船事务。其主要修治水师战船，在江苏、福建、湖北等地设有船厂。除战船外，并修造粮船、水驿船、桥船、渡船、救生船等。此外，都水清吏司还设有彩绸库，掌收发制帛、诰轴、逊衣、彩绸等物。 工部内管理手工制作的部门还有制造库，内设东、西二科，分掌各项物品制造与收储事务。制造库所属有银作、锼作、皮作、绣作、甲作及帘子库、门神库。所制物品有册宝、车驾、仪仗、祭器及宫殿金铁饰件、帘幕、棕毡、更鼓等。光绪三十二年（1906年），制造库由内务府接管。〔3〕 工部所属工商管理单位机构重叠，同一性质事务，不全由一个单位专治管理，如制备各种器物，不全由虞衡司掌管，都水司也掌管一部分。而制造库又与虞衡、都水两司平行，也专治器物制作，故管理极为混乱。 户部职掌全国疆土、田亩、户口、财谷之政令。其机构系统包括十四个清吏司及井田科、八旗俸饷处、理审处、饭银处、捐纳房、内仓、南北档房、司务厅、督催所、当月处、监印处等政务主管、档案管理和文书办理部门，以及钱法堂、宝泉局、户部三库、税关等。〔4〕 十四司至内仓为业务管理部门，其中十四司是按地区分司，掌核各该省钱粮收支数目，如漕政、全国关税、盐课、参课及八旗官养廉银；各省茶课及京中各项支款；“耗羡”银两的动支；各省“平籴”银两动支；各省协饷的动支；江宁、江苏、杭州三处织造的奏销、矿政、钱法及内仓的出纳等。十四清吏司所掌业务多为兼管不属本省之事，形成了户部与某省清吏司共管某一事务的格局，从而造成中央户部职掌下移及地方诸司专权一方的弊端。加之南北档房为办理文书、催办、监印等工作再分工而又兼领其它事务，管理分散杂乱、重叠，各自为政，办事效率低下，出现稽延错漏、舞文弄法等弊端。至光绪32年（1906年）改革官制，户部改为度支部。 钱法堂是掌管钱币事务的机构，户、工二部均有之。各有一铸钱局，属户部者为宝泉局，属工部者为宝源局。宝泉局铸钱供全国经费使用，宝源局铸钱主要供工部所管各项工程经费使用。〔5〕当时各省也设铸钱局，各置监铸官以管局务。各省铸局都按户部颁定的统一法式，各就其之宜，鼓铸钱币，流通使用。〔6〕 清代税关，有“户关”、“工关”之别。征百货税的为“户关”，属户部；征竹、木、船钞的为“工关”，属工部。户关共45处，除崇文门、左翼、右翼属京城户关外，其余42个分属于16个省区。各户关除少数为内务府、户部等中央机构主管外，大多为地方机构兼管。如西新关、北新关、浒墅关分由苏州、汇宁、杭州三处织造兼领。〔7〕各处工关，或派员征收，或交兼管。 内务府是清朝掌管“宫禁”事务的机构，有关宫廷的财物收支、制造匠作、修造工程、稽察保卫、刑罚、太监、宫女等都归其管理。其机构系统包括总管内务府衙门及所属七司、三院与各等处。其中掌管宫室工商事务的机构有七司中的广储司、会计司、营造司、都虞司，三院中的武备院等。内务府及所属各司院处共达50余个单位，所用人员达三千余人以上，比掌管工商事务最繁的户部人数多十倍有余，可以说是清王朝规模最庞大的机关。内务府所辖事务，不仅为皇家之事，还涉及工农业生产、建筑工程和制造工艺、文教卫生等项事务。
