过疏地区是相对于产业、人口过分集中的城市圈即过密地区而言的，是因人口大量外流而急剧减少，从而导致一系列问题的地区。过疏问题的出现与深刻化，是日本经济发展不平衡的表现，是日本经济政策失误、垄断资本一味追求高额利润在易于获利的太平洋工业地带、大城市圈不断发展扩大的结果。日本在60年代就意识到过疏问题，并相继采取了一系列纠正过疏问题、振兴过疏地区的对策，收到一定成效。从正反两方面分析研究日本振兴过疏地区的经验，对我国有效地扶持和振兴贫困地区、谋求地区经济的发展乃至各地区经济间的平衡，是颇有借鉴意义的。 一、过疏问题的提起与划定过疏地区标准 1955年以后，日本经济逐步转入高速增长轨道。以重化工业为中心的临海型经济发展，吸引原来在农、山、渔村等地从事第一产业且想寻找新的就业机会的地方人口，以应届毕业学生为主，有的全家一起急剧涌往城市，特别是大城市。结果从1960年前后起，城市人口急剧增加，地方人口尤其农、山、渔村人口急剧减少。这一问题引起日本各地的强烈反响，日本政府也不得不在1967年3 月的正式文件中首先使用了“过疏”一词，同年11月的经济审议会地区部会在其报告中这样写到：“……从与‘过密问题’相对应的意义上讲，人口减少地区的问题就是‘过疏问题’。因为人口减少，所以要维持一定的生活水平很困难。例如，由于难以维持防灾、教育、保健等地区社会的基本条件，难以合理地利用资源，会导致本地区生产机能显著下降。如果将过疏作如是理解，那末就应该说在因人口减少而导致人口密度降低、年龄结构高龄化，难以维持以往的生活方式的地区发生了过疏问题，而且现在还在发生……”。事实上，直到27年后的今天，过疏问题仍然是日本地区振兴与开发的棘手问题之一。 关于“过疏地区”的划定标准，因时间的变化和适用法的不同而有若干差异。按1970年4月24 日颁布实施的“过疏地区对策紧急措施法”（旧过疏对策法）规定，1965年国势调查人口比1960年减少10%以上，而且1966—1968各年度财政力指数平均在0.4 以下的市町村为过疏地区。当时按该法令首批公布的过疏市町村有775 个（其中包括25 个市、488个町、282个村）。到该法令失效的1980年3月31日，变为1093 个市町村（其包括39个市、706个町、348个村）。按照1980年4月1日施行的“振兴过疏地区特别措施法”（旧过疏振兴法）规定，1975年的国势调查人口比1960年减少20%以上，而且1976—1978各年度财政力指数平均在0.37 以下的市町村为过疏地区。 当时按该法令公布的过疏市町村有1119个。到该法令有效期满的1990年3月31日变为1157个市町村。 按照1991年4月1日开始实施的“活化过疏地区特别措施法（新过疏法）规定，过疏地区的划定标准是：（1）人口条件（符合下列条件之一）：A，1985年的国势调查人口中比1960年减少25%以上；B，人口减少率在20 %以上，而且在1985年的国势调查人口中，65岁以上的人口比例在16%以上；C，人口减少率在20%以上，而且在1985年的国势调查人口中， 15 —30岁的人口比例在16%以下。（2）财政力条件：1986—1988各年度财政力指数平均在0.44以下。当时按该法令公布的过疏市町村有1143个（其中包括旧过疏振兴法审定的、符合新过疏法规定的1054个市町村和新定的89个市町村），后来又追加56个市町村，到1992年4月1日共1199个市町村为过疏地区。〔1〕 二、过疏振兴对策 如前所述，近20多年来，日本先后就振兴、开发过疏地区制订了一系列法令，并据此采取了相应的财政、行政、金融、税制等措施，对改善过疏地区生活环境和加强其产业基础，发挥了很大作用。 日本的过疏地区对策主要体现在旧过疏对策法、旧过疏振兴法和新过疏法以及据此制订实施的计划措施上。旧过疏对策法是作为对人口急剧减少地区的紧急对策而制订的，所以其对策重点是改善生活环境，保证国民最起码的生活水平，加强可开发地区的产业基础，以防止人口过度减少， 防止地区社会基础和市町村的行政、 财政崩溃。 从1970 —1979年度的过疏对策事业费的投入情况看，总计为79018亿日元， 市町村部分占54.4%，都道府县部分占45.6 %； 建立健全交通通信体系占49.6%，振兴产生占22.2%，健全教育文化设施、加强福利设施、确保医疗条件，整顿村落分别占12%、11.3%、1.2%、0.2%。由此可见，建立健全以公路为中心的交通通信体系是这一阶段过疏对策的重点。 旧过疏振兴法是1980年3月31日在国会通过，1981年4月1 日开始实行的。当时过疏地区的人口外流有所缓和，但是由于过去长期的人口大量外流，这些地区的就业、医疗等社会机能在下降，公共设施建设水平仍低于其他领域，同时以年青人为主的人口外流导致过疏地区人口高龄化。在这种背景下，提高过疏地区的社会机能、生活水平和生产机能，成为立法的主要目标。因此旧过疏振兴法提出要全面地、有计划地采取积极的振兴措施，振兴这些地区，以提高居民福利，扩大就业，纠正地区间差别。在1981—1990年度，日本共投入过疏对策事业费173,669 亿日元，是旧过疏对策法时期的2.2倍。 其中用于建立健全交通通信体系的占49.5%，用于产业振兴的占27.8%，用于改善福利设施占10.4%，用于教育文化设施的占9.8%，用于保证医疗条件的占1.4%。与旧过疏对策法时期相比，对增强社会机能、生产机能和提高居民生活福利水平的投入增加。 新过疏法是在实施上述两旧法的基础上制订实施的。基于以往的过疏对策成果和过疏地区的现状，该法令从“活化”过疏地区的观点出发，提出了新过疏对策。新对策特别强调：（1 ）要充分有效地利用各地区的个性特点，重视以地区为主体、以创建为中心的地区建设；（2 ）不仅重视基础公共设施的硬件，更要重视包括软件在内的各地区的综合发展，充分利用民间企业的活力。根据这一指导思想，新过疏法一方面继承了前两个法令规定的一些有效措施，另一方面又对一些措施加以扩充，同时采取了一些新措施。这些新措施主要有：（1 ）扩大支助发行地方债的对象范围；（2 ）扩大代行修建过疏地区与其他地区间的干线公路的对象；（3）创建高龄者生活福利中心，增进高龄者福利；（4）扩充农林渔业金融公库的改善经营资金信贷制度，将农林渔业者组织的法人纳入信贷对象；（5）对中小企业的贷款条件采取优惠措施， 促进其改善经营素质、增强环境应变能力；（6）对体育设施、 集会设施等采取优惠税制措施；（7）都道府县可以替因财政、 技术能力不足而难以自己修建公共下水工程的市町村铺设公共下水干线管道，并享受相应的国家补贴。目前这些对策措施正在实施中，对其成效尚难作出评论。不过，从1992年度的事业费分布来看，产业振兴占27.4%，加强交通通信体系占26.3%，改善生活环境占22.3%，增进高龄者及其他福利占4.7%，保证医疗条件占1.7%，振兴文化教育占14.7%。〔2〕这些数据表明，日本的过疏地区对策的重点正转向增强生产机能，改善生活环境、振兴文化教育。
