[中图分类号]G206.3 [文献标识码]A [文章编号]1671-5454(2008)03-0038-04 经过近30年的发展，我国已经形成规模超过1500亿元的广告产业。在政府主导经济改革基本格局下，广告产业政策必然对广告产业的发展形成深刻影响。但是，长期以来，产业政策理论并未进入广告学研究视野，因此，广告学界至今缺乏对广告产业政策的系统梳理。这不仅是广告学研究的缺憾，也必然成为广告产业发展的障碍。 在2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记明确提出：“加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级”。可以预见，我国必将启动新一轮的产业政策调整，“产业增长”将让位于“产业发展”，“产业质量”与“产业结构”必将成为我国经济发展的关键词。 在此，笔者尝试引入产业政策理论，检视近30年来我国广告产业政策，为广告产业政策的调整提供参照，以促进我国广告产业又好又快发展。 一、定位：弥补市场缺陷 一般而言，产业政策是改变产业间资源配置及在一定的具体产业内部干预产业组织形式的政府政策的总称。[1]显然，产业政策的概念有广义和狭义之分。广义的产业政策针对全产业，与产业之间的结构有关，并以产业结构变化为目的；而狭义的产业政策往往针对特定的产业，与产业内部的竞争组织有关，以实现公平竞争为目的。 在此，笔者将采用狭义概念，将广告产业政策理解为“国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以广告产业为直接对象，通过对广告产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与广告产业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接地干预广告市场的形成和市场机制的政策的总称”。 显然，本文讨论的“广告产业政策”，并不涉及广告产业与其他相关产业之间的结构关系。当然，由于广告产业天生具有的依附性特点，因此广义的“广告产业政策”研究必然具有较强的现实意义，但由于文章篇幅所限，笔者将另行以专文讨论。 产业政策理论认为，产业政策的本质是国家对于产业经济活动的干预，是一种政府行为，是一种非市场性质的经济调控手段，是政府管理经济的基本工具。产业政策兴起与存续的理论依据主要有三种：一是“市场失灵”说，即由于公共产品、外部性、规模经济等“市场失灵”领域的存在，市场机制无法实现产业资源的最优培植，因此产业政策就成为弥补市场机制缺陷的手段；二是“赶超战略”说，即由于“后发优势”的存在，发展中国家完全可以通过制定和推行合理的产业政策，来实现经济的超常规发展，缩短追赶先进国家所需的时间；三是“国际竞争”说，即由于经济全球化，国际经济关系和国际分工体系正经历前所未有的变化，各国政府迫切需要以产业政策为基本工具，增强本国产业的国际竞争力，维持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。[2] 事实上，我国广告产业政策长期定位于“弥补市场失灵的缺陷”。其根源在于，作为一种非完全信息营销传播活动，广告天生具有某种“原罪”，即广告往往强调产品具有的优点，而有意无意地弱化甚至忽略产品的缺点，因此广告在特定的条件下极易演变成为虚假、违法广告；另外，在我国由计划经济向市场经济的转型过程中，广告作为一种典型的市场机制，可能遭遇人们传统观念的质疑，因此广告产业存在的“市场失灵”问题被一些“想象”所强化。 正因如此，综观近30年，我国广告产业政策总体上呈现出抑制性倾向。 二、特征：总体抑制倾向 一般而言，广告产业政策不仅表现为法律法规文本，而且常常表现为政策文件等形式。根据我国已颁布的714部有关文本，[3]笔者将从五个方面概括我国广告产业政策的基本特征： (一)高度市场化：缺乏对本土广告业的保护 广告在我国的恢复，不仅是我国改革开放的信号，也是建立和发展市场经济的标志。与其他产业不同的是，我国政府对广告产业一直采取高度市场化的产业政策。 改革伊始，外资即获准进入我国广告业。1979年法国阳狮集团率先以合资方式(49％以下股份)进入我国。尽管有关文件明确规定，合资广告公司中，中方必须绝对控股(51％以上的股份)，但事实上外方控制了大部分合资广告公司，这早已成为广告业内“公开的秘密”。当然，外资广告公司在我国的全面扩张始于2005年12月——我国全面开放广告市场之后。外资广告(集团)公司以惊人的速度“攻城略地”，大举收购我国本土广告公司，并快速整合在华传播力量。截止到2006年5月，五大广告集团在华合资公司有38家，其中WPP集团19家，奥姆尼康集团5家，IPG集团6家，阳狮集团5家，电通集团3家，全面构建起覆盖中国的服务网络。[4] 与此相反的是，由于缺乏对本土广告业的保护和政策倾斜，我国本土广告公司经历了近30年的发展，仍然分散而且弱小，其户均经营额和人均经营额分别仅为外资广告公司的1/52和1/24。 (二)清理整顿：高度关注虚假、违法广告 贯穿近30年的发展，我国政府对广告业始终将焦点集中在虚假和违法广告之上，相继出台了大量的法律、法规和政策，并由全国各级工商行政管理部门牵头，分别在1982年、1984年、1986年和1988年四次对广告行业进行了全面的清理整顿。 为充分发挥各部门职能作用，形成打击虚假违法广告的综合治理机制，2005年，国家工商行政管理总局会同有关部门建立整治虚假违法广告专项行动部际联席会议制度。并由中央宣传部、公安部、监察部、国务院纠正行业不正之风办公室、信息产业部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局等多家部门参与，于2007年开展虚假违法广告专项整治，显示出政府对治理广告业的坚定决心。据国家工商总局提供的数据显示，2006年全国工商机关共查处广告违法案件6.18万件，其中虚假广告案件就有1.66万件；工商部门共责令改正3611件，责令停止发布1.96万件。[5]
