中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1008-5742(2007)05-0069-08 现代意义上的金融监管肇始于19世纪后半期央行制度的建立。1844年，英国将英格兰银行升格为大银行——中央银行，并使其逐步垄断了钞票发行权，成为英国银行业的票据交换和清算中心，并在多次金融危机中充当了最后贷款人的角色，这些活动及其所充当的越来越重要的“角色”表明英格兰银行已经具备相当的金融监管职能和能力。当时金融业较发达的国家也竞相仿效英国成立各自的中央银行，以执行金融监管职能。到20世纪初期的中国，随着系列新式银行特别是国家银行的设立及《银行通行则例》（1908年）和《通用银钱票暂行章程》（1909年）等金融法规的颁布，也开始实行金融监管。从清末到北洋政府时期再到南京国民政府时期，中国金融监管制度的主体逐步建立起来，其中的许多内容不仅适合当时中国的国情闪烁着时代的光辉，而且对当今仍有启示和借鉴意义。 一、清末的金融监管 （一）监管金融机构 中国旧式金融机构的设立大抵不受政府严格限制，谁有资本谁就可以开设钱庄、票号，既不向政府登记注册也无须交纳课税。清末的最后十几年，新式银行诞生，中国通商银行、户部银行和交通银行的设立，经过了清政府的批准，但地方官钱局、官银号、商办银行的设立，仍无须政府审批。为了改变金融机构发展的无政府状态，1908年，清政府度支部奏准颁发了《银行通行则例》，正文15条，加附则，共16条，这是中国第一部由国家颁发的专门管理金融机构的法令。它的颁布标志着中国政府对金融业实行法律监管的开始。《则例》主要包含如下金融监管内容：首先，对设立银行实行注册制度。规定凡创立银行者①，必须报度支部核准注册，注册内容包括银行组织形式、名称、资本总额、发起人姓名、总分行地点等。以此实行对银行市场准入的监管。其次，对银行实行检查制度。“凡银行每半年须详造该行所有财产目录及出入对照表，呈送度支部查核”；“每年结账后，造具出入对照表，详列出款总额，登报声明，或以他法布告，俾众周知”。以此实行对银行资产负债业务的监管。再次，《则例》规定，凡经核准注册的银行，如有危险情形，在向地方官详细报告了理由并经度支部核查后，如果该行确实是一时资金周转困难，而非实在亏空，“准饬就近大清银行商借款项或实力担保，免致有意外之虞”。以此实行对银行的风险管理[1]。《则例》的颁布对于金融机构的发展是个双刃剑，但总体来看，有利于当时金融业的健康发展。 （二）监管货币市场 清末货币异常混乱，流通于市面的货币五花八门，主要有银两、银元、银角、铜元、制钱、纸币等。其中，银两在不同的地方又有不同的种类，如上海通用九八规元，北京通用京公码平，天津通用行化平，汉口通行洋例银，且各地所铸银两成色不一，交换时要经公估局鉴定。市面上流通的银元既有外国银元又有本国银元，重量成色参差不齐。这种混乱局面严重阻碍了商品经济的发展。1910年，清政府度支部奏准颁布了《币制则例》，着手整顿纷乱复杂的银币。清末几乎所有金融机构都可发行纸币，并且几乎所有金融机构的发行准备金都严重不足。例如，大清银行，法定资本仅1000万元，而所发行的银两、银元票折合银两1440万多两，发行超过资本的44%；清政府湖北官钱局资本仅8万两，却发行了100万两银两票、银元票250万元[2]。银本位制度下的发行是需要十足准备的，清末的这种发行状况，极易引发支付危机。度支部鉴于滥发纸币的危害，1908年11月起对京城钱铺所发钱票进行整理，1909年正月起开始整理地方金融机构的发行情况，同年6月颁布《通用银钱票暂行章程》，最重要的内容有三项：其一，明确了允许发行银钱票行号的条件，“必须有殷实同业五家互保，担任赔偿票款之责，方准发行”；其二，确立了准备金制度，“必须有现款十分之四准备，其余全数可以各种公债及确实可靠之股票、借券储作准备”；其三，除大清银行外，其他官商行号在5年内必须全部收回所发行纸币，以后不准擅自发行[3]。1910年5月，度支部奏请颁布的《厘定兑换纸币则例》指出，“发行纸币固属国家特权”，因此“纸币一切兑换发行之事，统归大清银行管理，无论何项官商行当，概不准擅自发行，必使纸币于纷纭杂出之时，而立收集中央之效”[4]。 清政府所颁布的金融监管法令，其作用期仅限于1908年前后几年，由于清政府很快覆亡，其实际作用是十分短暂而有限的。即便如此，经辩证地审视仍能发现这段时期的金融监管有以下四个特点： 其一，清政府实行金融监管的目的主要不是为了防范金融风险，而是出于整理财政的需要。清政府在整理财政时银行起着重要的作用，若无管理条例各个银行自行其是，则财政无法整理，因此，制定一切金融机构都必须遵守的条例，以使其纳入为财政服务的轨道，这就是清政府监管金融的初始动因。 其二，执行金融监管职能的是度支部（财政部），作为国家银行的大清银行并无监管金融的权力。《银行通行则例》规定，无论是银行的登记、注册，还是对银行的检查、惩处，均由度支部负责。而且，大清银行本身就是度支部的一个下属银行，必须接受度支部的监管，如大清银行发行纸币，“须遵守兑换纸币则例，另订详细章程，呈度支部核准施行”，在发行新币时，也必须“向度支部请领新币，由部复准知照选币分别发放”[5]。清政府明定度支部为金融监管机关，实际上是吸取了当时日本由大藏省管理金融的做法。
