一、基本问题 20世纪90年代以来，学术界关于国企产权重组的研究大致有两个方向：一是研究企业重组的效果，如比较不同产权制度类型对企业绩效的影响，或产权重组前后企业效率水平、产出能力等绩效指标的变化；二是研究企业重组的原因，即哪些因素决定了公有企业产权重组的发生（或不发生）（杨治、路江涌、陶志刚，2007）。前一类研究在评估民营化的成效方面有重要意义，但在理解民营化过程的本质上却作用有限。因为，解析产权重组与企业绩效的关联有助于检验这种变革的必要性和合理性，其现实着眼点在于探讨是否应该推行民营化。因而这类研究所采用的分析方法可能是实证性的，而其核心论述却是规范性的。但这类研究不涉及发生国企产权重组的可能性和必然性，它无法解释为什么在许多场合下，国有企业的低效率已显而易见，但能改善企业绩效的改制却寸步难行。而后一类研究则不同，它着重分析诱发产权重组过程的社会、经济因素，以揭示影响国企改革可能性的基本原因。 Kai Guo and Yang Yao(2005)的研究显示，国有企业的预算约束强化以及市场自由化是促进民营化的因素，而企业债务和冗员规模则会抑制民营化，而国有企业亏损对财政的压力与民营化的可能性无关。杨治、路江涌、陶志刚(2007)从企业与政府间的利益分配关系、企业所处的产业环境、企业的行政隶属级别，以及企业所在地区的经济市场化程度这四个角度分析了影响国企产权重组可能性的主要因素。这两项研究为把握中国国企产权重组的动因提供了较广的分析视野，它们的发现富于启发性。但它们都没有把国企产权重组当作一个由政府主导的制度变迁过程来把握，最多只是把政府动机作为会影响企业重组可能性的诸多因素之一来考虑，这使得它们的分析无法凸显中国国企改革过程的社会本质。 国有企业的产权重组，俗称民营化，本质上都是作为政府的政治性决策，由政府主体来推动的。①尽管有多种经济的和社会的因素影响着企业重组的可能性，但与政治决策者的改革意愿相比，其他一切因素都处于从属地位，它们只有通过影响政治决策者的成本和收益才能间接地影响企业重组的可能性。因此，分析国企改制的可能性和动因不能忽略对政治决策者动机的把握。 一般来讲，政治领导人或政府官员有其自己的目标函数，他们的行为动机和出发点并不必然符合社会的福利目标，能增进社会一般福利的事物未必就是政治决策者施政的着眼点。而国内外大量的研究也证明，在现实生活中，政治家或政府官员很少仅仅为提高企业效率或改善企业绩效而推行民营化。如Ramaurti(1999)认为，即使民营化政策在经济上是合理的，它的政治魅力仍要取决于随民营化而来的政治成本和政治获益的大小和时机。Campos and Esfahani(1996)指出，对于政治领导人来讲，核心目标是维护权力，而建立和维护国有企业是他们达到这一目的的手段之一，因而只有当维持国有企业明显不利于其权力的稳固时，政治领导人才会同意实施民营化。所以，是经济效益以外的因素决定着民营化的可能性、性质、速度和范围。Jean Oi(1999,2005)和Oi and Han(2006)发现，如果民营化有可能对官员的利益产生不利影响，他们将拒绝支持民营化；只有当他们对公有企业控制权失去兴趣时，才会支持企业的民营化。Gupta et al(2000)的实证分析也证实，政府在民营化过程中并非追求静态的帕累托效率目标，而是围绕若干政治性目标展开的。而Shleifer and Vishny(1994)更是从政治家个人效用函数的角度来分析公有企业民营化的可能性及其效果，并认为，有关民营化的决策往往是政府中代表纳税人利益的政治集团和代表政府开支利益的政治集团间彼此竞争的结果。可见，虽然民营化往往显著改善了企业的经营绩效和效率，但这只是民营化的结果，不是民营化的动因。 道格拉斯·诺斯和罗伯斯·托马斯(1999)认为，在中世纪末期的西欧，为使生产率的增长持续高于人口的增长，需要发展不同于庄园制产权安排的私人所有权。而这种私人所有权的成立有赖于政府的有效保护。但只有当这种新所有权能符合政府的财政利益时，政府才会建立和保护这种所有权。“政府的倾向依其财政利益而定”。不过，对于已建立起代议制政体的民主社会来讲，诺斯和托马斯的这一论断已不完全适用。因为在代议制民主社会中，政治决策者的利益受制于选民意愿，选票对政治家的约束要比财政收入的约束更强，更直接。因而有些情况下，为了争取选票，政治决策者宁愿放弃潜在的财政收入（如Jonesa et al,1999; Biais and Perotti,2002，等）。但对于尚未建立代议制民主政体的社会来讲，由于不存在来自选民的选票约束，掌控尽可能多的经济资源依然是政治决策者的主要利益之所在，因而诺斯和托马斯的分析框架仍具有很强的现实意义。 而且，这样的分析视角对于中国制度转型的研究来讲尤为重要。因为改革开放以来，中国的财政分权化改革强化了地方政府的预算约束，有效地激发了地方政府追求经济增长和财政收入最大化的积极性，这成为20世纪80年代以来左右各级政府政策取向的主要因素之一(Qian and Roland,1998; Jin et al,1999; Jean Oi,1992和1999)。所以，公有企业的产权重组对财政收入的影响应成为研究中国民营化动因的一个重要视角。 然而，目前这方面的研究还相当少，已有的成果还带有一定的不足。如Yarrow(1999)认为，在促使政府放弃国有企业产权的动因上，财政压力具有举足轻重的影响，但这篇报告没有就这一判断提供实证分析的证明。王红领、李稻葵、雷鼎鸣(2001)依据681户中国工业企业的调查数据，检验了国有企业发生产权重组的可能性。他们发现，当国有企业中的历史遗留债务要由政府来承担时，会促使政府为摆脱财政负担而对企业实施民营化。由此他们断言，政府“放弃”国企产权的动机是“收入最大化”。但这个因素缺乏一般性，许多国有企业中并不存在要由政府承担的债务责任，但也在政府的推动下实施了民营化；而且，回避偿债责任与“政府收入最大化”并不直接同义，如果承担债务能使政府获得更大的收益，则不“放弃”国有企业同样是符合收入最大化逻辑的。朱恒鹏(2004)运用1994-2002年中国省级财政收入和经济结构数据证明，各省市自治区中非国有经济比重的上升能显著提高地区的财政自给率。他由此推断，中国各级政府在上世纪90年代中广泛推行国有企业产权重组是出于财政收入扩张动机。这一解释合乎逻辑且具有说服力，但这是基于宏观数据的检验，尚缺乏企业层面数据的支持。而且，尽管这两项研究的主要目的在于证明财政收入最大化是政府推行国企产权重组的主要动机，但它们都没能直接检验产权重组本身对财政收入水平的影响，因而就其核心论述而言，这两项研究的结论还只是一种间接的推断。
