一、问题的提出 欧洲从20世纪80年代初期开始进行大规模的国企民营化改革。在这近30年的历史中，推动民营化进程的政府始终面临着两大难题：一是如何有序而平稳地卖出庞大的国有股；二是当政府成为小股东、甚至政府已不持有股份，如何保证民营化后的企业能够按照合意的政策目标经营和发展。 第二个问题被学者们称为国企民营化的“后控制”(ex-post-control)问题。对这一问题，欧洲国家采取的普遍做法是保留或者赋予政府在民营化后的企业中一定的控制权，政府通过该控制权对企业的股权结构和公司治理施加影响，从而保证政府所期待的政策目标的实现。该控制权很多情况下是超越公司法所规定的普通股东权的，因此，很多学者将其视为一种政府特权，其中最为著名的是黄金股(golden share)。所谓黄金股，是指政府仅持有1股股票，但政府却可以通过这1股股票对企业的重大决策实施一票否决。 根据欧盟2005年的调查，自20世纪80年代初期英国首次在民营化中采用黄金股以来的30多年里，所有欧洲国家都采用了形式多样的政府特权。政府特权几乎涉及所有的行业，除了国家安全行业（国防、军工、监狱）、自然垄断行业（航空、机场、铁路、港口、自来水、石油天然气、电力、电信、银行等），还包括了大量的竞争性行业（制糖、制药、建筑、矿产、机械、化工等等）。在2004年底，在依然保留政府特权的民营化企业中，竞争性行业的企业数量占到了38%。令人意外的是，政府不仅仅在那些规模庞大、行业地位重要的民营化企业中保留特权，在那些无足轻重的企业，政府也保留了相当大的政府特权。可以说，通过政府特权实施后控制已经成为欧洲国家国企民营化的普遍现象。 那么，政府为什么要实施后控制？政府特权合理的、合法的理由是什么？政府可以通过哪些手段对民营化后的企业实施后控制？后控制、政府特权对国企民营化产生了积极的影响，抑或产生了消极的影响？从逻辑关系上看，上述三个问题涉及在政府特权支持下的后控制的前提、内容与效应，作为一个完整的制度，三者缺一不可。本文即拟对上述三个方面进行梳理和概括，对国企民营化的后控制和政府特权制度产生的背景、实施的手段以及其对企业治理结构和资本自由流动的影响进行完整的描述。 但本文的落脚点是我国的国有企业改革。在我国国有企业民营化的改革进程中，很多地方政府的决策几乎都集中在“怎么卖”上，对于“卖了以后怎么办”却不怎么关心，以至出现了普遍的“一卖了之”的现象。一卖了之看起来是一种彻底的、纯粹的市场化改革方案，但是，由于政府对事后没有安排任何控制，这为民营化后的企业大股东和内部人的为所欲为埋下了隐患。事实上，在很多失败的民营化案例中，我们几乎都可以看到政府的缺位。毫无疑问，这一问题随着后股权分置时代的全面来临显得更加重要，因为这意味着在一段时间以后，我国将会出现不少的上市公司政府成为小股东，甚至完全退出。因此，本文在最后也拟对我国是否有必要在国企民营化后进行后控制作一尝试性的初探。 二、国企民营化的后控制制度产生的背景 国有企业的民营化改革，在很大程度上，是为了防止政企不分下的体制弊病，防止政府对企业的不当干预和企业对政府的过度依赖。既然如此，政府为什么又要在企业民营化后保留一定的控制权和影响力呢？从欧洲国家的实际来看，后控制主要是基于以下三个方面的考虑： 1、维护公共利益 Gupta、Schiller与Henry(1999)的研究发现，所有欧洲国家都以维护公共利益作为后控制的首要理由。公共利益涉及四个方面的内容：①国家安全；②环保；③就业保障；④投资保障。前两个方面是政府的当然职权，无需赘述。对于就业保障，政府的出发点是尽可能减少国企民营化的社会震荡，维护当地的社会稳定。很多国企民营化后，为了尽快实现盈利、或者提高效率，往往实施大规模的裁员，如果当地没有提供相应的就业机会，大规模的裁员会给政府和社会带来沉重的负担和冲击。因此，很多政府要求民营化后的企业每年裁员不得超过一定的比例，而且企业每年提供的总就业机会不得低于一定的限度。投资保障一般是针对企业的持续发展能力。一个典型的案例是，在1984年英国电信的民营化过程中，英国政府规定，政府对英国电信的投资率保留审查权。英国政府的担心是，电信业是一个需要巨大长期资本投资的行业，如果外国竞争者成为控股股东，外国竞争者能否保证英国电信适当的投资率？当资本不足的时候，外国控股股东是否会优先满足对本国的投资，延缓甚至减少对英国电信的投资，从而导致英国的通讯基础设施落后于其他国家？除了电信业，政府出于投资保障的考虑，也出现在铁路、机场、航空、污水处理等其他需要巨大长期资本投资的行业。 2、防止公司治理失败，保护中小投资者权益 如果国企民营化采取的是卖断方式，民营化后的企业将有可能出现公司治理制衡机制失效，公司沦为一股独大（在股权过度集中的情况下）或者内部人控制（在股权过度分散的情况下）的牺牲品，在那些在短期内就进行大规模的国企民营化改革的国家这一情况尤为显著。在这种情况下，由于对国有企业的最大买家不能充分了解，政府只能依据观察到的有限信息构建民营化合同，为了达成交易的完成，政府一般均假定最大买家具有良好的资质，能够按照政府的意愿对企业进行良好的管理。在Verkuil Paul (2005)看来，政府的上述做法很可能是一厢情愿，如果政府不能对“事后”有所防备，卖断式的民营化实则是政府在赌博。 但是，公司治理失败并不是需要政府实施后控制的直接理由，对那些生来就是民营的企业，无论公司治理如何糟糕，政府也没有直接插手干预。Kiker与Nellis(2002)指出，政府之所以需要对那些由国企改制而来的民营企业的治理结构予以特别关注，是因为一方面，政府已经成为小股东，“地位”的改变导致政府不得不以小股东的逻辑思考公司的治理问题；另一方面，如果国企民营化后出现严重问题（例如破产），收拾残局的依然是政府。基于防止公司治理失败、保护中小投资者的考虑，政府的后控制可以在范围更广的行业中存在，这是为什么政府在那么多的竞争性行业中保留影响力的主要原因。
