中图分类号D26文献标识码A文章编号1671-7155(2008)01-0053-05 党的制度是党内制度和党外制度的统一体，党内制度的主体是党内法规，党外制度主要是指国家法规，因此，把党内外制度统一起来实际上就是把党内制度和国家法规统一起来，或者说，把党内法规和国家法规统一起来。因为党必须在法律范围内活动，党在领导立法、把党的意志通过法律程序变成国家法律的同时还必须严格执法、模范守法，因此，一方面，从本质上讲，两者是统一的、一致的；另一方面，两者如果不统一、不协调，必然会造成执政党与国家权力机关的矛盾，影响国家权力机关依法履行自己的职责，造成以党代政，破坏依法治国方略的实施。有鉴于此，胡锦涛同志2006年1月6日在中央纪委第六次全体会议上的讲话中明确提出，要着力加强制度的系统性，加强整体规划和统筹协调，既重视基本的法规制度又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套，既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。这就清楚地告诉我们，从与国家法规相统一的角度认识和进行党的制度建设，是推进党的制度建设的一个重要方面和基本途径。 一、把党内制度和国家法规统一起来是对执政党的必然要求 党内制度与国家法律法规是两个不同范畴的概念，各自有各自的调整对象、范围、行为准则、奖惩方式。党内制度的调整对象是党组织工作活动和党员的行为，对全体党组织和党员具有约束力，其强制力来源于党组织和党员的自觉认同、党内的纪律、党组织和党员的利益。国家法律法规是以国家暴力机关为后盾的经立法程序制定的对中国所有公民具有约束力的行为规则，其强制力和处罚措施比党内法规要强大得多。但由于许多情况下党员领导干部既是党员又是公民，这就使得党内制度和国家法律法规在某些方面都要涉及到同一个对象，如果不能衔接好党内制度和国家法律法规，就会造成矛盾和混乱。因此，在进行党的制度建设的时候，必须处理好党内制度与国家法律法规的关系，注意党内制度不能与国家法律法规相冲突，注意两者的衔接，尤其不能将党内制度混同于国家法律法规，以免出现以党内法规代替国家法律法规的现象。 1.党内制度和国家法律是辩证统一的 党内制度和国家法律究竟是一种什么关系，对这个问题的不同回答往往导致相反的结果。如果以党内制度取代国家法律，把党内制度凌驾于国家法律之上，那就必然导致一党专政和高度集权，从而产生非常严重的后果，斯大林时期苏联国家权力高度集中于苏共中央就是一个典型的例子。当然，党内制度和国家法律也不是相互平行、互不相干、各行其是的关系，那样将使党的领导无从体现，也不符合当代政党政治发展的规律。只有把党内制度置于国家法律之下，使党内制度、党的活动符合国家法律要求，同时不断地把党的意志通过合法程序变成国家法律，实现依法治国，才能真正处理好二者的关系。换句话说，党内制度和国家法律是辩证统一的，二者必须协调配合才能在各自领域发挥积极作用。 其一，党的内外部制度的统一本质上是党内制度和国家法律法规的统一。任何一个事物都是内外部关系相结合的整体，事物的内部本质是事物发展变化的根本，而外部环境则是影响事物发展变化的重要因素。我们既要重视事物的内在本质，又要重视外部环境，因为离开了良好的外部环境，任何一个事物都难以生存发展，这是自然界和人类社会广泛联系性的一个基本表现，也是历史唯物主义的一个基本原理。党的制度同样也是一个内部本质和外部环境的统一体，这种外部环境主要是政治制度环境，即由国家法律法规所营造的法律制度环境。传统观点往往把党的制度建设等同于党内制度建设，把它分为党的根本制度、基本制度和具体制度，而忽视了党的制度所具有的党内制度与党外制度(主要是国家法规)的统一性，忽视了把这种统一性纳入到党的制度建设的体系之中，体现到党的建设之中，这无疑是我们屡屡犯以党代政、权力高度集中错误的的重要原因。因此，本文特别强调党内制度与党外制度的辩证统一问题，并认为这是党的制度建设的一个重要问题。 其二，党的执政地位决定了党内制度是国家法律建设的重要保障。我们党是执政党，党内政治生活的民主化、制度化水平对党外法制建设具有重要的意义。一方面，党的性质和地位决定了我们的国家法律是代表和保护广大人民利益的法律，是公平公正合理的法律，而不是为少数人服务的法律，因此，通过加强党内制度建设，确保党内政治生活的民主有序，保证广大党员在党内的主人翁地位，既可以实现党的团结统一，又可保证国家法律法规的无产阶级性质，以及立法质量、立法水平；另一方面，党内制度的健全完善对国家法规建设也具有引导和示范作用。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法也就很难保障。”[1](P137)当然，反过来讲，健全国家法律法规也有助于推动党内制度的建设，两者是相互影响、相互促进的关系，当然其中起主导作用的是党内制度。 其三，党的制度建设的规范化、程序化追求也要求党的活动必须遵守法律，符合法律要求。党的十七大指出：坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。这一目标既是针对整体的社会主义民主政治建设而言的，也是针对党的自身建设来说的，因为党的领导、人民当家做主和依法治国是不可分割的整体，是社会主义政治文明建设的有机组成部分，因此，党的制度建设的规范化、程序化同样是国家民主法制建设的重要内容，在建设原则、建设方式、途径等各方面必须和国家法律规定相一致，而不能各行其是，过分强调政党活动的特殊性。
