一、问题的提出和文献综述 国家审计体制是指审计机关的管理制度，它包括三个方面的内容：①审计机关在国家权力机关中的地位和审计长的地位；②审计管辖范围；③上级审计机关和下级审计机关之间的关系。 我国现行的国家审计体制自确立以来，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设等方面起到了一定作用。但是随着社会主义市场经济体制的确立和完善，以及我国政治体制改革的深化，现行国家审计体制的弊端日益凸显，许多学者纷纷发表文章，提出了相应的改革模式。大部分学者认为，现行国家审计体制的弊端集中表现为审计体制缺乏独立性，现行审计机构隶属于政府部门，审计部门很难完成对权力的制约和监督。在现行体制下，如果同级人民政府和人民代表大会之间产生利益冲突，审计监督的作用就难以发挥出来，进而影响人民代表大会的预算监督职能；如果地方人民政府和上级审计机关审计工作意见相左时，审计监督的作用也难以得到充分发挥。 针对上述弊端，学者们分别提出了以下几种不同的改革模式：秦荣生 (2004)运用公共受托经济责任理论进行了分析，认为在基本不改变现行政府审计体制的条件下，审计署应接受全国人民代表大会和国务院的双重领导，相应的，地方审计机关也应接受同级人民代表大会和同级人民政府的双重领导。项俊波(2001)在剖析了我国现行审计体制，并对审计体制改革的“改良观”、“独立模式观”、“完善现行审计体制观”和“立法模式观”进行比较分析后认为，我国现行的审计体制模式应改为立法模式。李齐辉、吕先锫、许道俊、刘新琳(2001)以审计环境是审计体制构建的决定性因素为依据，在评价了学界两种主要改革意见的基础上，认为我国应该建立一种中央审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直接管理的新型国家审计制度。尹平 (2001)建议采取渐进改革方式，对我国现在的行政型审计体制进行完善、充实、改进和提高。吴联生(2002)从审计利益协调论的视角，运用政府审计隶属关系评价模型分析得出，在我国目前的政治体制下，政府审计机关隶属于国务院是一项比隶属于全国人民代表大会更优的制度安排，而地方政府审计则应从目前的双重领导体制转变为单一的垂直领导体制。马曙光 (2006)认为，现阶段进行政府审计体制改革还不成熟，只有在政治体制和历史传统发生变革的双重影响下，随着政治体制改革的深入和民主法制建设的完善，在现行政府框架内，整合审计和监察部门力量，建立审计监察院，向“监审合一”的政府审计模式发展。高存弟、史维(2003)从审计制度的政治经济学基础出发进行分析，认为我国政府审计体制改革的趋势是：未来的国家审计机关将是一个同行政机关、司法机关和立法机关并行的独立机构。杨肃昌、肖泽忠(2004)在考虑人民代表大会预算监督和政府经济监督对审计监督双重需要的基础上，提出了“双轨制”的改革方案：在人民代表大会和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织。 但是，这些观点并没有运用“政府式”委托代理理论来进行分析，对国家审计体制的评价不全面，提出的改革模式缺乏有力的理论支持。那么，现行的国家审计体制是什么，存在什么问题？我国现行审计体制又如何进行改革？本文将根据“政府式”委托代理理论对这些问题进行分析。 二、“政府式”委托代理理论 1.假定只有委托人和代理人之间存在效用目标冲突的一般委托代理理论。在现实社会中，如果存在所有权和经营权的分离，就会产生委托代理关系。委托代理关系是指委托人授予代理人一定权利，要求代理人按照委托人的效用目标服务。但是在理性经济人假设下，代理人也会追求其自身效用的最大化，如果代理人的利益与委托人的偏好和利益发生冲突，代理人将不会完全按照委托人的效用最大化目标办事，甚至会利用委托人授予的权利，不顾委托人的偏好和利益，来追求其自身效用最大化。因此，为了防止这种现象的发生，委托人需要通过严密的合同关系和对代理人的密切监督来限制代理人的行为。 2.假定委托人之间存在效用目标冲突的“政府式”委托代理理论。政治组织中的委托代理关系更为复杂，“政府式”委托代理理论的前提是各方效用目标存在冲突。也就是说，不仅委托人和代理人之间存在效用目标的冲突，而且委托人之间也存在效用目标的冲突。因为在政治组织中，每个利益集团都有其自己的偏好和利益。另外，政府在委托代理关系中的角色定位也不是一成不变的，在公众和政府之间的委托代理关系中政府充当代理人的角色，这种情况下，政府面对的是具有不同偏好的委托人；而在政府和政府职能机构之间的委托代理关系中政府又充当委托人的角色，其面对的是各个具有不同偏好的代理人。因此，在政治组织中的委托代理关系中，政府要兼顾委托人、代理人以及其自身三者的利益目标，即使不考虑自身利益，作为代理人的政治组织也与主要以追求利润最大化为目标的企业不同。除了追求经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标；相应的，作为委托人，其偏好也由于最终事实上的委托人（公众）的不同偏好而具有多样性，也包括追求经济发展、社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标。 当这些目标发生冲突时，作为代理人的政府或政府职能机构可能选择损害公众利益或者政府利益而维护机构（或个人）利益。更为明显的是，在政府和公众的委托代理关系中，作为初始委托人的公众的行为能力被弱化，国家强制代理使得每个初始委托人的监督力度有限，甚至可能对改善代理人的行动毫无影响。
