我国效益审计发展历程简要回顾 20世纪70年代以来，以美国为代表的西方发达国家政府审计已走上效益审计之路，而大多数欠发达国家仍停留于传统的财务收支审计阶段。李金华审计长在《对20年来审计工作的思考》（2003）中认为，我们目前只抓了真实性和合法性审计，效益审计在我国尚未开展起来。为推动效益审计的发展，发挥政府审计在国家治理中的作用，他在2003年8月召开的全国审计理论研讨会上提出，我国目前提出和探索效益审计的条件已经初步具备。 随后，审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中提出了效益审计的要求，进一步，在《2006至2010年审计工作发展规划》中将“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持“两个并重”作为完成该项任务的保障，为效益审计的深化、提升效益审计成果指明了方向、打牢了基础。 从以上所述可以看出，我国效益审计的正式开展是以2003年为分水岭，在此之前开展的效益审计具有探索和尝试的性质，是经验积累和理论探讨阶段；而2003年之后的效益审计则是现代意义上的具有中国特色的效益审计。在2005年召开的全国审计工作会议上，李金华审计长专门总结了近些年效益审计的实践成果：一是注重投资效益，加大了对政府重大投资项目的审计力度；二是关注财政专项资金使用效益，加大了对专项资金审计和审计调查力度；三是选择特定项目，开展了专门的绩效评估。 目前效益审计已在全国各地审计机关中轰轰烈烈地开展，并取得了振奋人心的成果，理论界对效益审计的研究也如火如荼。根据对中国期刊全文数据库的搜索，自2003年至2007年5月，我国各类期刊上以效益审计为篇名的理论文章达491篇，仅2006年就有176篇，具有中国特色的效益审计模式的形式已指日可待。 当前效益审计的局限性 凡事要从正反两面去考虑。在惊喜于效益审计实践与理论方面的优异成果的同时，我们也要看到其间存在的不足，而唯有补其不足，才能寻找进一步提高的空间。从国外效益审计的发展过程看，效益审计的发展要经历两个阶段，第一个阶段是以资金为主体，着眼于资金的安全性和效益性；第二个阶段是以项目为主体，立足于项目的经济性、效率性和效果性。显而易见，第二个阶段才是效益审计的真谛。那么，当前我国效益审计的不足主要是什么呢？有哪些需要改进之处呢？笔者认为，主要不足是思维方式尚未转变，仍然拘泥于合法合规性审计下以资金为主体的审计方法，忽略了效益的载体——项目。 根据十多年的审计经验，笔者认为，无论何种审计均要讲求效果，经济效益审计亦不例外。经济效益审计的效果主要体现在经济效果、社会效果和环境效果方面。经济效果是可以用货币衡量的，可以看得见、摸得着、实实在在；社会效果关系民生疾苦，体现于社会公众的内心中；环境效果具有一定的外在性，可以经由空气、水质等外在指标验证。但是，“冰冻三尺，非一日之寒”，这些效果是单笔资金、一两个年度可以体现的吗？显然不是，它需要日积月累的积淀方成。 因此，审计的时间范围是效益审计需要重点关注的问题。但细究我们目前的审计实践和理论，均把该问题忽略。或者是谈效益的评价标准、指标体系，或者是谈效益审计的技术方法，但唯独把审计的时间范围忽略了。这会造成什么结果呢？最有可能的是，被审计单位把往年资金产生的效益认定为被审计资金的效益，从而混淆视听，蒙蔽审计人员。 以项目为主体的效益审计 从审计方案或审计实施方案看，我国各级审计机关实施的效率审计主要突出“资金”二字，且时间限于最近一年或追溯到往年，但实际操作却是注重最近一年的资金。这是因为在审计实践中我们有一个假设：最近的资金才能揭露近期政策、体制和制度上的弊端，才能体现审计的效果。实际上，这是在合法合规性审计中形成的惯性思维，即如果资金流动过程中存在问题，则相关项目一定不会取得相关效益。 在效益审计中，我们要转变这种思维，换之以效益审计思维，应当是先考察项目是否有效益再推定资金使用的合规合法性，如果项目没有产生预期效益，那便可以推导出项目决策或资金运用出现了问题。在效益审计中，资金只是实现效益的依托和媒介，并且根据我国的国民经济计划和投资管理体制，项目是分期计划和建设的，要分年度制定资金和项目计划，在项目确定好之后，才会有与之适应的资金。没有项目便不会有效益，没有效益说明资金不是被浪费、挥霍，便是被贪污挪用。同时，任何项目的效益都要经历一定的时间方能体现，资金要借助于一定的项目才有所依托。 因此，今后在效益审计中，我们需要突出“项目”二字，以项目为主体，通过项目的效益情况揭示资金存在的问题；或者在资金运转内部控制健全有效的情况下，不再过多关注资金问题；或者要以项目实施以来所使用的所有财政资金为审计对象，评价一段期间内的财政资金使用情况。如此才能真正评价财政资金的效益和项目的效益，这才是真正意义上的效益审计。
