一、政府绩效审计的涵义及特征 （一）绩效审计成为世界政府审计的主流 二战后，随着国家公共开支的增长，纳税规模的扩大以及人们民主意识的提高，纳税人对提高公营部门支出的效益和明确支出的经济责任的呼声越来越强烈，许多国家开始关注资源使用的效率和效果。“公共性”的不断觉醒，要求审计部门应适应公共经济责任发展的需要，不仅对政府经济活动的合规性进行严格监督，而且要对政府经济活动的合理性、有效性实施监督。政府绩效审计正是在这种背景下产生并得到发展的。20世纪60年代，美国将绩效审计引入政府审计，提出“三E”审计，后来扩展至“五E”审计。七十年代以来，美、英、加、 瑞典等国的绩效审计已蓬勃发展起来，同时纷纷通过有关的强制性立法将其列入为法定审计。 过去，我国较为偏重企业的经济效益，而对行政机关、事业单位的效益问题则较少问津。在以经济建设为中心的情况下，各级政府部门、行政事业单位如何提高自身的工作效率，防止贪污腐败，人浮于事，如何提高经费的使用效果，如何取得良好的社会效益，已成为当前迫切需要解决的问题。前几年进行的政府机构改革，从某种意义上讲，就是为了提高行政机关、事业单位的绩效问题。然而，人们不会忘记，自1979年以来的三次机构改革都未达到预期效果，机构却愈来愈庞大，人员越来越众多，行政成本以每年20％左右的幅度递增，人浮于事，效率低下。之所以形成这样的局面，主要是因为改革的着眼点仅停在机构人员数量的增减上，而未解决政府职能和行为方式转变，从而挖掘其潜在效益的问题。而现在，为防止改革“穿新鞋走老路”，是必须把绩效审计提到国家审计日程上来的时候了。 （二）政府绩效审计的概念 绩效审计（performance audit）这一概念近年来已逐步引起人们的重视和关注，但对其定义目前尚无统一的界定。第九届最高审计机关国际组织会议《利马宣言——审计规则指南》“总则”中称，除了其重要性和意义都不容置疑的财务审计之外，还有另一种类型的审计，即对政府当局的经济性、效率性和效果性进行审计。这种审计的范围不仅包括各个具体的管理活动，而且还包括政府当局的组织和管理系统的全部活动；第十二届最高审计机关国际组织会议《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对绩效审计的定义作了如下描述：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”《深圳经济特区审计监督条例》根据《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念（《条例》第二章第十三条），“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职务时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。” 从上述定义可以看出，对一个组织的绩效审计，主要包括对资源投入的经济性，管理的效率性和工作的效果性的审计。 （三）政府绩效审计的特点 绩效审计作为一种独立的审计方式，是现代审计的标志之一，与传统的财务审计相比，在审计的范围、内容和作用等方面都具有自己的特点。 1.在审计目的上，传统的财务审计主要是为了查错防弊，保证财务收支的真实合法性；而绩效审计则是为了评价各项投入资源的经济和有效程度，并藉以寻找进一步提高绩效的途径，实现由查处达到控制和提高的目的。 2.在审计对象上，财务审计主要是被审计单位的财务收支及其有关的经济活动；而绩效审计的对象具有广泛性。绩效审计的被审计单位不仅包括政府部门及其所属单位，而且包括其他使用公共资金的单位。因此，其审计范围既包括物质生产部门，也包括非物质生产部门，还有对投资项目的审计等；既包括被审计单位各项业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动。 3.在审计方法上，财务审计主要采用的是会计资料的检查法，如顺查法、逆查法、详查法、抽查法、审阅法、复核法、核对法、调节法、盘点法等；而政府绩效审计的评价方法具有科学性和综合性。政府绩效审计的评价方法视不同情况而异。经济性、效率性的审计方法，可借鉴财务审计所采用的方法，如：顺查法、逆查法、抽查法等。对于效果性审计，除了可以借鉴财务审计的审计方法外，还可以采用费用效益分析法，多项目系统评价方法，如矩阵评价法，最小费用法或综合评价法等。因此，审计人员需要针对不同的审计项目制定不同的审计方案，选择适当的审计方法，更具科学性和综合性。 4.在审计作用上，财务审计主要保证会计资料的真实、正确、合法，保护国家和集体资财的安全完整，其职能是保护性的；而绩效审计不仅要监督行政机关、事业单位财务收支及其有关经济活动的真实、合法，更重要的要全面评价其经济活动和业务活动的经济和有效程度，揭示影响绩效高低的原因所在，向被审计单位提出改进建议，指出进一步提高绩效的具体途径和办法。其建议性作用尤为突出。 5.在审计标准上，财务审计主要是财政、财务、会计等法令、制度、规章、规范；而绩效审计的审计标准具有多样性。政府部门及其行政事业单位均属于非盈利机构，其业务活动的绩效既有经济效益，又有社会效益。经济效益的衡量可使用价值指标，而社会效益则很难从数量上去衡量，只能运用定性标准，需要考虑分析每一个项目的具体情况来进行综合评定。因此，绩效审计需依据有关的政策、决策、计划、定额、方案、法规，以及经济合同、管理制度等。
