政府绩效审计环境分析

      外部环境分析

      第一，国家宏观管理理论的新突破为政府绩效审计指明了方向。党的十六大以来，我党在理论建设上取得了一系列新成果，具有代表性的主要有两个：一是科学发展观，二是建设社会主义和谐社会理论。科学发展观表明，要实现小康社会的目标，就必须促进物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，坚持在经济发展的基础上促进社会的全面进步，坚持人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持续发展。树立和落实科学发展观，要正确处理数量和质量、速度和效益的关系。构建社会主义和谐社会，则坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，发展社会事业，促进社会公平，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设的协调发展。

      第二，社会各界对加强审计监督的需求明显增强，为开展政府绩效审计提供了原动力。表现为：一是立法机构的要求。2003年，全国人民代表大会财政经济委员会关于2002年中央决算的书面审查报告中，提出“逐步开展财政重点建设项目的绩效审计”。自此，全国人大常委会每年都会提出开展相关审计要求。二是社会公众的愿望。深圳市审计局开展绩效审计后，一网友发表评论，认为对政府进行绩效审计，无疑给人民吃了一颗“定心丸”， 因为它可以遏制“形象工程”的产生。 到2007年2月，将“绩效审计”输入Google网站的搜索引擎，可查得多达39.3万条相关信息。国家立法机构及社会公众企盼政府绩效审计对政府管理产生影响的社会张力比较强，已成为开展政府绩效审计的不竭动力。

      

      第三，社会主义市场经济发展已比较成熟，与市场经济相适应的行政管理体制也基本建立起来，为开展政府绩效审计提供了宏观的经济和政府管理环境。2001年12 月中国正式成为世贸组织成员， 标志着我国的市场化进程进入了一个新阶段。2003年，党的十六届三中全会作出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》以来，国有资产管理体制得到进一步完善，政府职能转变明显加快，政府行为的透明度得以增强。截至2006年底，已有66个国家承认我国的完全市场经济地位。

      第四，政治环境呈现明显的稳中有变的态势，突出表现为社会主义民主化进程加快，党内监督力度明显加大，这为积极稳妥地开展政府绩效审计创造了政治条件。稳定体现为我党的宗旨、路线、方针和政策始终都代表着中国最广大人民的根本利益，具有浓厚的社会基础和民意基础，体现了中国社会进步的要求，在各个历史时期主导着中国政治的走向及重大方针政策，这就为作为公共治理工具的政府审计提供了基本的政治支持。与此同时，我国政治方面的变革一直在持续进行。十六大以来，又在如下领域呈现出新气象：一是扩大党内民主，如地方常委重要干部任免实行票决制。《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》规定，“在重要干部任免，重大决策、重大项目安排和大额度资金使用”实行票决制，已是党内民主发展的客观要求；二是自2006年起，中央加大了省级纪委书记的异地任职的力度。截至当年年末，在八位新任省级纪委书记中，就有六位实现异地任职，党内监督力度明显加大。如果说市场经济环境为中国政府绩效审计的产生提供了必然性，那么建设民主政治的客观需求则使得政府绩效审计的存在成为可能。

      第五，法制环境得到明显改善，为政府绩效审计提供了法律保障。政府绩效审计所处的法制环境可以分两个层次：一是作为社会整体一个组成部分的法制建设完备程度；二是法律对政府绩效审计的保护与授权。在第一个层面上，社会主义市场经济法律框架已基本建立起来，正得以进一步完善。截至2006年底，国务院又提出法律方案19件，颁布行政法规82件。在第二个层面上，2006年，审计法经全国人大常委会第二十次会议修订通过。修订后的审计法，将“提高财政资金使用效益”增加为颁布审计法的目的之一，并重申审计机关可以对财政财务收支的真实、合法、效益情况进行审计监督。修订后的审计法还调整了审计监督的范围，强调了审计监督在政府预算监督和经济责任审计监督方面的作用。因此，修订后的审计法的颁布，既适应了我国社会经济发展和社会主义民主政治发展的需要，也基本适应了审计工作自身发展的需要。

      内部环境分析

      第一，审计工作的战略性明显增强，突出强调开展效益审计。自2003年起，审计署先后出台两部审计工作发展五年规划，将审计工作放在社会主义现代化建设的大背景下进行系统审视，既总结了以往的实践经验，又适应了全面建设小康社会的总体要求，提出了政府审计的明确目标和任务。在两部规划中，就审计领域来看，均强调财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，两者力量分配各占一半左右；就审计方法来看，均强调审计与审计调查并重，项目分配各占一半左右。尤其是《2006至2010年审计工作发展规划》要求以专项审计调查为主要方式，全面推进效益审计。审计规划为我国的审计机关调整审计工作布局，尤其是深化政府绩效审计提供了强有力的支持。

      第二，审计工作规范化建设成果明显，审计行为日趋规范。自2003年以来，审计署先后出台了《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（6号令）、《审计署关于6号令贯彻执行中若干问题的意见》、 《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法（试行）》等一系列审计工作规范性文件。这些规章制度的实施，进一步规范了审计行为，为提高审计质量提供了保障。

      第三，审计技术方法得以创新，人力资源也更加充沛。自1998年，特别是2003年以来，专项审计调查作为审计工作的基本方法在审计实践中得到广泛应用，积累了较为丰富的实践经验，为开展绩效审计提供了方法上的支持。更为重要的是，作为生产要素中最具活力的要素，各级审计机关更为重视审计人才的培养和培训，合理地调控人力资源规模、年龄、资质和专业结构，基本做到了既符合当前工作需要又适应未来事业发展需求，一线审计力量不足的局面在一定程度上得以缓解，为开展绩效审计提供了支持。