财政“同级审”的体制性缺陷 近几年，国家审计署除加强了对中央财政预算执行的审计监督外，主要动用驻地方特派员办事处的力量，不断深化了对中央转移地方的财政专项资金的审计探索。后者实际上是前者的补充和延伸，是深化和具体化。 财政审计是永恒的主题，但作为特派办从1998年以后就没有再开展过对省级预算执行的审计，这虽然是为了避免与省一级的“财政同级审”相冲突，但毕竟与“财政上审下”（一级）的制度设计相矛盾。从近年来的财政审计实践看，财政同级审是无法替代财政上审下的，道理很简单，地方审计作为地方政府行政机构的组成部门之一，对同级财政的监督本身就存在着先天不足的体制性缺陷：一是在同级政府内，财政与审计虽然是平行部门，但财政却握有核定和拨付审计机关经费的权力，审计的所谓独立监督势必会打些折扣；二是在地方一级政府内，审计与财政两个部门往往归口于一个行政首长主管，财政预算反映着政府活动的范围和方向，大一点的决策又往往是由该行政首长决定的，自己审自己，自己监督自己，社会的公信力就必然会受到削弱。这一问题应该引起重视，加以研究。 加强对政府权力的制约是提升财政审计层次的主要方向 财政审计以及稍后出现的政府绩效审计，其制度设计的初衷都是把审计作为政府公权力的制衡力量来考虑的，这一前提假设，无论西方发达国家还是我国，都是一样的。从近几年的情况看，不断加强对权力的制约，在审计业内也逐步形成了共识。 财政审计是龙头，财政“上审下”的工作在各省越来越成熟起来。根据我们了解的情况，不少省份的省级审计机关每两年或三年就能对下属的各地市审计一遍。作为国家审计署，多年来把审计的重点放在了“同级审”的财政部，这无疑是正确的，但“上审下（一级）”的工作由于受审计署本身力量的限制，已有多年没有充分展开。从制度设计来看，特派办是作为审计署驻地方的派出机构存在的，他们有能力也有法理上的根据，对地方政府展开审计。加强对省级预算执行的审计监督，加强对地方政府权力的制约，特别是充分关注地方政府决策失误问题，已是迫在眉睫的事情。我们认为，审计署和驻地方特派办不应该放弃对省一级预算执行监督的法定义务，应将这项工作更好地开展起来。 地方政府决策失误现象相当严重 特派办开展对中央转移支付资金的审计已经有几个年头。既有对数个省份中央转移地方支出的全面调查（2003年），也有对几个省份中央转移地方支出中某个专项的审计调查（2005年农村中小学危房改造），今年的审计调查则是中央的一块专项（支农资金）再加上地方各级政府在此块上的投入。从开始的强调一个面，到后来的牵起一条线，发展到今年的切下一个块儿，这无疑反映出对中央转移地方支出审计的不断深化和完善。但是，由于这几年特派办的财政审计受到中央专项审计范围的限制，对在审计过程中发现的不少地方政府决策失误问题，因与中央专项审计较少相关性而往往无法处理，甚至在正式的审计报告中也无法予以披露。这既影响了审计作用的充分发挥，也不符合实事求是的原则。 这几年笔者参加过几次中央转移地方支出审计，主要是在地市一级，仅举两个地级市的例子，就很能说明一些问题。 例一：迫于上级压力，牺牲地方政府利益。如2003年某地级市人民政府为了与省建设总公司（隶属于省发展改革委员会）建立所谓的战略伙伴关系，与其签订了《债权转让协议》，双方约定该市以1650万元现金收购省建设总公司在该市20个项目的债权。其实这些所谓债权，绝大部分根本无法收回。最后只好由市财政垫付1400万元来“买单”。 例二：长官意志，决策随意，形成政府损失。如某地级市财政局在办公楼搬迁立项过程中，按照政府决策不得已购买了该市粮食局多年以前形成的“烂尾楼”。该楼位于市中心闹市区，早已停工，是个典型的半拉子工程。财政局接手后，虽然也投入了部分资金，但终因资金缺口较大，工程仍是时建时停，最后经有关部门认定其为危楼，工程只好又完全搁置了下来。由此财政局新造成资金损失400余万元，当然，这个损失也只好由公共财政去“买单”。 其他诸如政绩工程、形象工程等，更是问题成堆。 以上所举例子，都与中央转移地方支出关系不大，受审计范围的限制，再加上审计时间和力量的不足，审计人员没有进行详细的调查核实。反映问题又缺少正常的渠道，处理起来自然也棘手，最后我们只能以口头意见的形式向地方政府进行通报，要求其引以为戒，自行整改。 特派办应关注地方政府决策失误问题 在这里我们不想对地方政府形成决策失误的原因进行分析，也不准备对这一问题研讨什么对策，我们只是从审计的角度来思考审计部门的责任。强调一级政权内部的监督固然是重要的，譬如同级的人大、政协、审计等，然而这并不全面，强化上一级审计部门的监督似乎更重要一些。 第一，审计部门特别是特派办应把加强对权力的制约与监督放在重要位置。失去制约的权力势必产生失误，失去监督的权力势必产生腐败。提高宏观意识，重视体制性、制度性问题的研究是一方面，加强对个案的分析是问题的另一方面，二者同样不可偏废。第二，财政审计的“上审下”（一级）应该作为正常工作更好地开展起来，特别是作为审计署驻地方的特派办，对省级预算执行审计还要作为重点工作去做，更要切实关注地方政府决策失误问题。决策的失误是最大的失误，决策的浪费是最大的浪费。第三，即使是中央转移地方支出的专项审计，我们也应开辟一条相对简捷的通道，要对地方政府决策失误的现象进行必要的通报，让其暴露在阳光之下。这不仅可以督促地方政府依法行政，增进决策的科学化、规范化、民主化，同时也会促进我国行政问责制的建立和健全。
