背景介绍 2006年初,我们处在对某区区长任期经济责任审计中发现,该区为吸引和稳住税源大户,也为防止这些税源大户不被别的区县以种种优惠条件挖走,采取返税的方法给予企业奖励,同时,直接用现金奖励给企业领导人员。2003至2005年返税额达8147.4万元,年均2715.8万元,其中直接用现金奖励给企业领导人员2192.5万元,年均730.8万元。我们也了解到其他区县也采取类似返税和给地、给房等手段在区县之间挖取税源大户、进行恶性竞争的现象。我们认为这样的结果势必扰乱经济秩序,对全市宏观经济大局造成不利影响。我们将此情况写成《审计要情》上报市委和市政府,引起了市领导的高度重视,市委书记、市府常务副市长分别作出批示,指出这样做法不符合科学发展观的要求,必须予以制止。 一、审计思路 决策是领导干部行使权力的核心,它贯穿于领导活动的全程。为了对领导干部履行经济责任的情况进行较客观、全面的评价,决策审计在领导干部经济责任审计中显得尤为重要。对该区区长任期经济责任审计是我们处承担的第一个区县长经济责任审计项目,怎样做好这样一个开端的项目,我们处高度重视,全力以赴。在充分做好审前调查的基础上,我们进行了认真的研究,针对该区财政经济工作的特点,我们把区政府在经济工作中的重大决策作为此次审计的重点,对区政府近年来在重大财政收支、政府投资建设项目、土地征管、发展商业等予以重点关注,找出这些决策中与中央和市委、市政府政策规定不一致的地方以及与国家财经法规、产业政策、环境保护等规定相悖之处,促其调整和修正作出的决策、出台的文件,规范财政经济工作的管理。 二、审计方法及步骤 坚持从宏观到微观,从政府决策到财政收支。具体讲,从政府决策着手,了解重大经济决策事项,检查其决策依据、决策过程,发现该区制定的对各企业用财政资金类似返税的政策与国家相关规定不符;再从财政支出着手,检查其财政资金在扶持、奖励企业方面支出的真实性、合法性,摸清支出总额;最后,站在全市的宏观高度,依据国家的相关法律法规及政策作出评价。 第一步,审计决策情况。 (1)检查区政府制定扶持、奖励政策的决策情况。审计人员通过查阅区委、区政府的议事规则文件,检查决策机制是否健全;通过查阅决策发文登记、会议记录、《会议纪要》等原始决策资料,发现在区委、区政府《关于扶持新办企业发展的意见》、《关于扶持重点企业发展的意见》等文件中明确提出按区级税收收入的一定比例给予企业扶持和给企业领导成员奖励的规定。 (2)检查决策程序是否规范。就决策的过程和决策依据调查询问区委、区人大、区政府、区政协及部分区级部门领导,检查决策方式是否民主。发现对企业采取返税方式经过了政府常务会议、报经区委同意; (3)将决策内容与有关法律法规及政策对比,发现与国家相关规定不符; 第二步,审计决策执行情况。 (1)从财务收支审计入手,获取财政扶持、奖励企业的相关证据。政府决策资料表明:该区向相关企业扶持、奖励的资金渠道是财政资金,因此,要了解其扶持、奖励企业的全貌,必须从财政支出着手。在财政支出的审计中,审计人员运用导入AO系统的财政总预算账套,通过设置不同条件的查询命令,运用计算机审计方法锁定了区财政支付企业扶持、奖励的账户是“一般预算支出”中的“企业挖潜改造资金”和“科技三项费”。于是在AO系统中审阅相关年度的上述账户发生情况,经分析汇总,获得财政扶持、奖励企业的相关证据。 (2)查实政府扶持、奖励企业支出情况。经审计,2002年以前该区财政已开始对部分企业以转账方式进行资金扶持,2003年后其扶持额度更大,且还发现在给单位扶持的同时,财政还将款划入其财政资金支付中心后以现金的方式对部分企业领导人员进行奖励。审计人员将相关数据进行收集取证发现:2003至2005年,该区财政在一般预算支出的科三费和企业挖革改支出中支付相关企业扶持或奖励8147.4万元,年均2715.8万元,占同期该区财政本级收入的3%,其中直接用现金奖励给企业领导人员2192.5万元,年均730.8万元。 (3)调查相关受奖企业,核实其支出的真实性。为不增添企业领导层的矛盾,调查受奖企业时要特别慎重。我们采取了以调查税收征管的名义到部分企业进行了核实,从调查的几户企业看,财政以转账方式兑现的财政扶持资金按规定进了单位财务账,而以现金方式发给企业领导班子成员的奖励则未入单位财务账,据说是直接分发给了各领导成员。 第三步,分析评介决策效果,作出审计结论。 我们查出该区政府以返税方式奖励企业和现金奖励企业领导成员后,对该区政府触动很大,他们一再表示这一决策不是区长个人所为,是报告了区委的;同时也是面对近年来周边区县在该区挖走税源大户,每年损失几千万税收这种“血拼”的现实采取的举措,多少出于无赖;此种方式也不是该区独创,是向人家学来的。希望我们不要到企业去查证。我们认为,这种作法可能在一时一地稳住了本地区的企业,挖来了其他区县企业,增加了本地区的经济总量,体现了地方领导的政绩,但并未增加全市的经济总量。这是急功近利的表现,不符合科学发展观的要求,助长了区县之间的恶性竞争。尤其用现金奖励企业领导成员,扰乱了国家分配秩序,极易滋生腐败。同时,我们了解到,这种做法助长了企业的投机行为。一些企业在充分利用了三年、五年优惠政策后,就搬家或重新更名注册,继续享受优惠政策。为此,我们将财政返税的现状、危害及建议形成书面材料,向局领导汇报,争取以审计要情形式上报。经局领导批准,我局以《审计要情》的形式向市领导作了汇报,引起了市委、市府领导的高度重视,并分别作出了批示,市委书记批示:审计反映的区县之间挖税源的做法,这不是科学的发展观的要求,必须禁止。