公共投资项目的效益审计评价内容与指标体系

      公共投资项目效益审计评价的内容与关键问题

      公共投资项目效益审计评价的内容是指项目效益审计所必须关注的内容和方面，它贯穿项目生命周期各阶段，并与其直接相关。

      公共投资项目的生命周期是指建设项目从社会公共需求识别、评估选项、设计、采购、施工到竣工验收、投产运行，满足社会公共需求的全过程，反映了项目实施程序的内在客观运动规律。根据各个具体阶段的特征，我们将公共投资项目的生命周期按照实施先后顺序划分为四个大的阶段：立项阶段、建设阶段、竣工阶段和运行阶段。

      立项阶段是项目的投资决策阶段，包括采用科学的方法对社会公共需求进行识别形成建设必要性，再经过全面的可行性分析论证和多方案比较确定项目的建设方案。建设阶段是项目由立项规划转变为建筑实体的实质性操作阶段，包括方案设计、人力和物质生产要素采购，以及建设施工等重要内容。竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考核建设成果、检验设计和工程质量、检查其是否能按设计标准投入生产和发挥效益的重要步骤。运行阶段是项目产出正式投入生产或使用，满足社会公共需求，对社会和自然环境产生积极（或消极）的影响的阶段。

      公共投资项目效益审计的目标是对项目运作过程和结果的经济性、效率性和效果性进行评价。由此，公共投资项目效益审计的“3E”与项目生命周期的四个阶段形成了有机的映射关系。从项目效益的形成来看，立项阶段和建设阶段的本质是项目管理活动，是项目效益的形成过程；竣工阶段和运行阶段的本质则是取得项目产出和发挥项目效果，是项目效益的具体实现。从与“3E”的关系来看，立项阶段和运行阶段的核心是项目运作的效果性，而建设阶段和竣工阶段的核心则是经济性和效率性。

      我们认为，公共投资项目的效益审计评价内容的确定应当把握三个原则： (1)相关性原则。只有与项目运作的经济性、效率性和效果性相关的内容才纳入效益审计评价的范围；(2)完整性原则。评价内容必须是系统的、完整的覆盖项目的所有阶段；(3)重要性原则。评价内容需要抓住每一阶段的关键环节，即是要评价对整个项目运作的经济性、效率性和效果性影响重大的关键内容。

      按照这些原则，通过对项目的每一个阶段进行细致、深入、全面地剖析，我们筛选出公共投资项目每一具体阶段的效益审计应当评价的关键内容，力图使评价内容能够全面地呈现经济性、效率性和效果性在项目各阶段的内涵，其内容如图所示。

      对于上述内容的评价，公共投资项目效益审计经常通过回答两个基本问题来做到这一点：第一，是否在以正确的方式行事？第二，是否做了正确的事情？我们把这两个基本问题引入评价指标体系的构建当中，将其作为确定效益审计评价的关键问题的基础。

      

      图：公共投资项目的生命周期及效益审计评价的内容

      第一个问题主要针对项目“生产者”的管理活动，其含义是：项目管理工作是否得到恰当的开展。此问题经常与合规性目的有关，简言之，过程是否合规，以及行为是否最优。它对应立项阶段和建设阶段的效益审计评价，并细化为两个关键问题：

      管理活动是否遵守了有关的规则和要求？

      所开展的活动是否被认为是最恰当的？

      第二个问题，在很大程度上扩展了第一个问题的分析范围。此问题的另一种提法是，是否应用了充分的手段来达到有关目的。因此，此问题所指的是公共投资项目运作结果的经济性、效率性和效果性。它对应竣工阶段和运行阶段的效益审计评价，也可进一步分解为两个关键问题：

      计划是否得到恰当执行？

      相关的目标是否实现？

      将上述基本问题具体化到对公共投资项目各阶段的评价内容的评价上，可推导出公共投资项目效益审计所必须检查的关键问题(Key Questions)，如附后表 （公共投资项目效益审计评价可能的具体指标）所示。（省略）

      公共投资项目的效益审计评价具体指标设计

      具体评价指标是对关键问题的支撑，位于评价指标体系的最底层。它是用以完成效益评价的具体可行的方案。通过对具体评价指标的检查，能够充分地得到关键问题的答案。对于具体评价指标的设计思路，国外的学者提出了两种不同的看法。一种观点主张评价指标应采用自然评价法(Naturalistic Approach es)为导向，兼以少量定量评价 (Pomeranz,1976; Grimwood and Tomkins,1986)。与前一观点相反，部分学者主张评价指标应采用定量评价法 (Quantitative Methods)为导向。Mayston (1985)提出，区别于传统会计技术的高级计量技术的运用，可以为预算、投资评价和定价政策等管理职能提供相关的信息。由相关专家构建的审计系统可以确保恰当的估计和预测在管理活动中的运用。Anand(1988;1989)进一步提出，由于传统非量化审计方法的局限，定量评价法将会在效益审计中越来越重要。这一技术可以直接借鉴计量经济学、管理科学、心理学等学科的研究成果。