一、科学合理的政府预算管理体制 （一）我国政府预算管理体制存在的弊端 国外的政府审计机关已经将60％以上（美国甚至达到了80％以上）的人力和审计资源用于组织政府绩效审计，而我国目前的政府审计基本上还停留在财政财务收支的真实合法审计阶段，这其中主要的原因之一就是我国政府预算管理体制不尽科学合理。 1.财政部既编预算又下拨经费，权力太大。 在美国，政府预算编制过程是一个立法过程，不是由隶属行政执法部门的财政部编制。美国的政府预算经总统办公室预算委员会编制完成后，提交美国国会预算委员会审批。经国会批准后的政府预算就是法律性文件，财政部只是政府财政收支的执行机构，按照国会批准的预算组织收入和下拨经费。如果预算科目需要调整，无论追加或追减，都得经过法定程序报批。政府审计机关只审政府预算的执行过程及其结果，看财政部是否严格按国会批准的预算完成收入征缴任务和及时足额下拨经费，追加或追减预算是否经过法定程序报批。在这种情况下，决算只是预算执行情况的汇总，没有必要再审一次。因此，美国的政府审计机关不审政府决算。而我国的政府预算由财政部编制，财政部既编预算又下拨经费，按照自己设定的盘子切蛋糕，切多切少由自己说了算，财政部权力过大，导致实质上没有哪个部门敢得罪他们，也就谈不上真正意义上对他们进行审计监督。 2.《预算法》得不到全面执行。 《中华人民共和国预算法》第十二条规定：全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。这意味着，政府各部门每一分钱都需要经过人大的审议批准后方可支出，各部门的各个具体预算科目，应当事先由各级人大的各个专门委员会进行详尽的审议。事实上，这也正是人大作为最高国家权力机关的当然职权。但是，每年“两会”在3月召开，中央预算已经实行了两月之久，上述规定自然难以完全落实。 3.我国政府预算编制过于粗糙，执行中弹性太大。 目前提交全国人大所审计的预算报告，存在两大问题：一是过于粗略，二是执行中弹性太大。 （1）预算编制过于粗糙。在每年的人代会上，由财政部门代表政府向各级人大所作的预算报告大多过于笼统，各部门只有总体数字，缺乏部门内部的详尽预算，不仅老百姓看不懂，很多专业人士也不甚明了。代表们只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。 （2）执行中弹性太大。尽管按照法律规定，预算案中各个科目的支出，应当是“铁预算”，基本上是不应留任何弹性的，各部门必须严格按预算合理安排支出，只有人大或其常委会本身能够对预算案进行修正，包括追加预算或改变拨款用途。但实际上，政府各部门预算执行的各个环节弹性却很大，几亿、甚至数十亿巨资，可以仅仅根据某些官员的意见而随意改变用途，甚至都没有通知人大。在预算之外，财政往往还要预留大量的资金用于临时性支出，领导一句话，就能支配大笔钱款。各种形式的预算外支出，因为没有被纳入国家预算，几乎成了一个“黑洞”，人们根本搞不清楚它们是怎么使用的。这样的“灵活性”给各部门挤占挪用财政专项拨款、财政收支不列入预算等违法违规行为提供了非常便利的条件。 由于当前政府预算的科学性很差，各级政府的预算都很粗略，无论是收入的预计还是支出的核定，都与实际可能和需要存在很大的差距。正是由于政府预算缺乏科学性，导致出现对于我国政府预算是“外行看不懂，内行看不见”，自然要对政府预算实施绩效审计就无从谈起。 （二）制定科学合理政府预算管理体制的思路 1.将政府预算编制权从财政部剥离。 我国现行政府预算编制体制制约了我国各级人大及其常委会对各级政府预算的有效监督。我们应该考虑对我国的预算管理制度进行制度创新的彻底改革，即采用美国政府预算编制的方法，将政府预算编制的职能从财政部分离出来。由此引发的机构改革是：在国务院的机构设置中成立预算编制委员会，将国税局和地税局重新合并回财政部——使之真正成为完整意义上的主管财政收支的职能部门。 2.淡化决算，强化预算编制。 政府预算管理体制改革的另一个思路应当是淡化决算，强化预算编制。承担公共服务的预算大体包括两个方面的开支：直接用于服务对象的开支即业务开支，服务机构和人员本身的开支即行政开支。就经济效率考虑，行政开支在总开支中的比重不应过大。即使对公共服务项目，也需要根据经济性、效率性、效果性的指标进行科学论证，以减少可以避免的失误。从预算编制一开始就对政府部门实施硬约束，有助于使它们从“要求”心态转向“可能性”心态，遏止政府部门对自身利益（包括政治利益与经济利益）过度追求的内在冲动，使政府部门在申请与接受财政拨款的同时，深切感受到在使用这些款项时必须承担的法律责任。就我国目前预算管理体制来看，各个部门的各个具体预算科目，事先都要由人大的各个专门委员会进行详尽的审议。事实上，从人大所扮演的角色来看，这些专门委员会的主要职能应当是审议政府各部门的预算，并对其执行情况予以监督。因此，政府绩效审计的关键就是要从最上游建立合理的架构，这里包括两个主要环节：首先是对于预算编制要建立科学严格的审议和批准制度，其次是对预算执行的监督机制及违规后的纠错和问责机制。 二、独立权威的政府审计模式 （一）独立权威的政府审计模式是政府绩效审计监督职能充分发挥的保障 使政府审计处于一种独立的地位，是世界各国政府审计中的一个共同特征。政府绩效审计作为一种超然独立的审计，树立它的权威性，明确审计机构要有相当地位和职权，审计机关及其人员可充分信赖，是充分发挥政府绩效审计监督功能必须具备的条件。一方面，加强各级政府审计的独立性，加强对各级政府及其所属部门经营公共财产所负受托经济责任的制衡机制；另一方面，鼓励一系列中介机构，如会计师事务所的参与，但要保证政府审计的独立性不受影响，同时又增加了政府审计的透明度，使独立于政府之外监督职能的发挥更加有效。
