在此前的研究中，我们提出建立“双轨制”审计体制：即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计机构：人大所属的审计机构主要从事预算执行审计工作，政府所属的审计机构主要承担政府经济监管工作所需要的各项审计监督任务（诸如经济责任审计、国有企业审计、金融审计等）。 这一改革充分考虑了人大与政府的地位、职责、特点、运行机制等因素，但是否真正具有合理性、可行性和现实可操作性？那就必须基于中国人大制度和政府体制，结合《宪法》和其他法律，对这一设想的实施特别是人大设立预算审计机构问题进行深入而充分的探讨与论证。 一、人大设立预算审计机构的依据 为了强化审计工作，我们建议人大增设预算审计机构。 在中国，设置人大监督机构是有其现实依据的。人民代表大会作为国家的权力机关，它不但享有立法等决定权，而且还享有广泛的监督权。但由于本职范围内工作任务繁重以及法律授权不明等多方面原因，人大难以行使对行政司法机关广泛的监督职能，为进一步发挥人大作为权力机关的作用，就需要设置相关的专门监督机构。 从法律依据看，现行《宪法》第70条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。为此，七届人大增设了内务司法委员会，八届人大增设了环境与资源保护委员会，九届人大增设了农业与农村委员会。鉴于社会主义市场经济条件下立法工作的不断发展，法律体系的不断完善，人大监督职能的弱化已随之凸现，强化人大监督、遏制腐败的滋长与蔓延已势在必行，所以增设人大监督的专门机构是完全必要且有充分依据的。 二、人大设立预算审计机构的可行性 人大设立预算审计机构的可行性可从两方面看。一方面，人大职权的大小、工作任务的多少，决定了它设立常设委员会的数量。从世界各国情况看，中国属于设立常委会较少的国家。这与人大作为国家权力机关拥有的巨大的决定权和广泛的监督权相比较，常委会数量显然是不够的。有法学专家说道，“从国外的经验和中国人大的实际情况看，全国人大专门委员会的数量不应完全依行政部门的数量或变化为依据，最多不应超过25个”。因而，增设有关的强化人大监督职能的专门委员会从编制上看是可行的。另一方面，人大设置有关的履行监督职能的委员会已具备相当的政治和民众基础。经过20多年的民主与法治建设，人们对人大及其常委会的监督职能与监督作用已有了更深刻的认识。《监督法》的出台更加巩固了人大监督的法律基础。 三、人大设立预算审计机构的基本原则和设想 人大设立预算审计机构应当遵循的基本原则主要有：一是适应社会主义民主政治对完善人民代表大会制度的需要，有利于《宪法》和法律赋予人大及其常委会的各项职权，特别是监督职权的强化和有效发挥。二是适应人大专门委员会设置的特点和监督机构异体设置的惯例，保障为人大及其常委会的监督工作提供组织协助，有利于人大及其常委会更为便捷和有力地行使监督职权。三是适应政府部门分工特点和人大机构精简的原则，使人大不因为增设监督机构而出现机构恶性膨胀的现象发生，有利于人大监督工作的强化和整体工作的平稳推进。 基于上述基本原则，我们提出以下两个设想： 设想一：设立审计工作委员会 即把属于政府体系内的现行审计机关中的预算审计职责、工作体系和部分审计人员划归人大，在人大成立专门的审计工作委员会，作为人大常委会的工作机构，并向人大财经委提供专业和技术方面的支持与辅助。这种支持和辅助就像现在的全国人大常委会法制工作委员会对全国人大法律委员会的工作协助关系一样。同时，扩大财经委职能职责，使其具有对政府各项开支进行调查和审计的职能。财经委的基本职能主要是：审查国家计划、预算及其执行情况的报告，提出审查意见；监督计划和预算的实施情况，向全国人大或常委会提出建议；对政府部门和机构的开支进行调查和审计，向全国人大及其常委会报告；提出并起草经济法律议案，审议和处理全国人大及其常委会交付的有关财经方面的议案。 这一设想可分两步走： 第一步，成立审计工作委员会，审计工作委员会成为人大常委会的一个工作机构。 第二步，将现在的全国人大财经委的职能扩大，使其具有对政府部门和机构的开支进行调查和审计的职能。具体做法是，将财经委与作为全国人大常委会工作委员会的审计工作委员会实行关系“对接”，即让审计工作委员会履行其预算审计监督职能的同时，也向财经委履行财政预算和监督职能提供专业和技术力量的支持和辅助。 这样做的结果是：第一，强化了财经委的监督职能。根据现行《宪法》规定，财经委是为代表大会审查国民经济发展计划和预算提供服务的主要的专门机构。从当前情况看，尽管按照专业分工，财经委汇聚了一批有专业知识的人大代表，他们在研究、审议和拟定议案，举行经常性的调研，为代表大会审查和批准国民经济计划和预算草案提供专业服务等方面发挥了重要作用。但由于专业人员人足，并受专业水平、技能、工作时间等因素限制，工作力量还很薄弱，使得监督工作还不够深入、细致。通过设立审计工作委员会，使财经委获得了履行财政预算和监督职能所必需的专业和技术支持和辅助。而实行“对接”有利于实现预算审查机构与预算执行监督机构的协调配合，保证预算审查监督与预算执行监督的联系性与一体化，无疑会大大增加其监督职能实施的有效性。第二，没有对现行人大专门委员会的组织体制和数量作变动，更容易实施。一方面人大常委会可以决定工作委员会的设立、调整及其组成人员的变动，这比人民代表大会各专门委员会的设立及其人员调整要方便、灵活一些。而且工作委员会的组成人员不限于人大代表，这可以更广泛、更方便地吸收有关专家和经验丰富的专职人员为其成员，更有利于形成它的专业优势和较高的工作效率。另一方面，关于专门委员会的性质、组成、职责及其工作方式等问题目前已有比较明确的法律规定，开展工作比较规范，各专门委员会目前已形成大致的分工范围，并取得了一定的经验，只要借助人大常委会工作机构及其自己的办事机构的专业与技术力量的支持，它必定能发挥出专门机构的专业性集合优势。
