一、绩效标准在政府绩效审计中的地位 在绩效审计中，审计人员必须有一个标准供其参考，因为没有标准其将无法对审计过程中的所发现的问题进行客观正确的界定。从这个意义上说，绩效标准正是界定审计中所发现的问题的性质的核心之所在，没有绩效标准就不能称其为政府绩效审计。 确定绩效标准对于政府绩效审计来说是极为重要的，因为它是审计人员发表审计意见的关键。但是在审计实践中，受政府活动涉及面广、参与人数多、执行过程中的变量因素很多等客观因素所限，制定一个统一的，能被社会各界所认可的理想标准体系更是难上加难。本文结合审计内容所设计的绩效标准体系，也只是针对我国目前政府绩效审计实践需要的次优选择。 二、绩效标准体系设计 （一）正当性（Justness）。 《世界审计组织政府绩效审计指南》指出，“正当性指管理政府项目时的最佳概念：管理人员不应该将公共资金用于谋取私利，而项目的支出不能超过需要。”这个概念里包含两个方面：前半句描述的是传统审计和政府绩效审计中都要关注的“合法性”，即不能以权谋私、假公济私。“合法性”不仅可以反映政府部门支配公共资源的绩效，对违法违规行为的揭露本身是审计机关的责任之所在。后半句描述的是西方政府绩效审计中常用的“经济性”，即支出要少。但仅从这两方面来概括“正当性”是不够的，因为它没有从更高层次上讨论政府行为的“正当性”。政府存在的合法性就在于它能克服市场缺陷，为社会公众提供公共或准公共产品和服务，只有这一点可以从根本上反映政府行为的绩效问题。这就是“公共性”。这一标准是衡量政府工作的根本依据，也是其他所有绩效标准存在的基础。“公共性”、“经济性”和“合法性”共同构成本文中作为绩效标准的“正当性”。这个标准应广泛应用于政府绩效审计的每个方面。 （二）效果性（Effectiveness） 它是指政府行为的最终效果。运用这个标准有比较严格的前提条件：一是必须清楚项目是因为什么样的问题而存在，二是必须明确项目的目标，这两个条件缺一不可。采用这个标准时，重点应放在项目运行的实际结果上。如果资源的利用确实对目标群体产生了预期的影响，审计人员就应该认为是有效的。运用效果作为评价项目绩效的标准，包括由低到高的三个层次。一是项目的效果，用以帮助审计人员判断项目是继续还是应改变。二是目标实现程度评价，确定项目是否确实达到了预期的目标，即以目标的实现程度作为衡量效果的尺度。它所关注的是项目的实际效果是否与预定目标相符合，在什么程度上完成了预定目标，还存在哪些距离甚至偏差。三是确定理想的结果是否可归功于所实施的项目。在这三个层次中，只有第三点才是真正的“效果性”，但也是最困难的，原因就在于它要求审计人员证明所观察到的效果确实应归功于被审计部门所采取的行动而非其他因素。 （三）效率性（Efficiency） 效率标准是项目产出与投入之间的比率。判断效率问题往往需要运用比较技术。在政府绩效审计中，效率标准最适合应用于一个项目的产出与收入的比较。运用效率标准有两种基本形式：一是单位投入所能获得的最大产出，二是既定产出所需要的最小投入。它所关注的是诸如一个项目的投入是多少、有无产出、产出是多少、投入与产出之比是多少等问题，其目的是寻求能以最小的投入获得最大的产出的途径，即有效资源配置的方式。 （四）公平性（Equity） 一项好的项目必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的效率才是真正的效率，所以公平是衡量绩效的一个重要标准。一个投入很有效率，又能取得较高的效益，但却不一定是一项好的项目，其原因有可能是造成了不公平的利益分配。中国的政府绩效审计不能忽略公平问题。理论上“公平体现为投入的资源以及产生的收益是否按照公平的思想在社会不同群体间分配的。”这实质上告诉我们公平的两个方面，起点公平和结果公平。但就审计实践来说，更重要的是需要从操作意义上来考虑。由于结果是否公平涉及道德问题，审计人员很难评价，也很难测度，所以政府绩效审计中的“公平性”更应侧重于起点公平，即非歧视原则，规则面前人人平等，政府的行为应该体现给予竞争者参与的基础或竞争的机会。公平性标准既有可能应用于投入审计领域，也有可能应用于过程审计领域。 （五）透明性（Transparency） 在公共资源的配置领域，“透明”是最有力的监督手段，也是取得良好绩效的源泉。“透明”则意味着指导预算编制的一切文件都是所有与制定和实施财政政策有某种利害关系的个人或组织可以获得的公开性信息，它不仅体现在必须“提供信息”，而且所提供的信息必须是“相关的”和“可理解的”，以减少有关方面获得信息的成本。 （六）回应性（Responses） “回应性”是指项目安排对公众需求的满足程度。在中国政府绩效审计中，审计机关应该把政府回应社会公众需求的能力作为一个绩效标准，从项目满足“顾客需求”的角度来分析项目存在意义，并力争从政策高度上衡量项目给社会所带来的宏观影响。一个项目甚至一项政策，只要社会公众认为满足了自己的利益要求，回应性就高；反之，回应性就低。 上面的政府绩效体系标准可用表1表示出来。 表1 中国政府绩效审计中的绩效标准体系 绩效标准含义 正当性提供的是公共产品和服务，耗费资源要少，资源使用中没有违法问题
