上下级审计机关的法定关系 《中华人民共和国审计法》第九条“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”。由此确立了上下级审计机关的关系为：报告关系和领导关系，这种关系是石墨结构，层次分明。 （一）报告关系。所谓报告关系就是下级审计机关按规定的要求，及时、准确地向上一级审计机关报告相关事项。同时，上一级审计机关对下级审计机关报告事项给予明确表态或者答复。报告关系具有两个明显特征，一是报告级次的明晰性，二是报告内容的广泛性。 1、报告级次的明晰性。即“对上一级审计机关负责并报告工作”，而非对所有上级审计机关负责并报告工作。这一规定有利于审计工作的领导和协调，有利于调动相邻上下级审计机关的积极性。 2、报告内容的广泛性。报告的内容涵盖整个审计工作，现阶段报告主要事项有以下几方面：一是审计计划或者上级安排审计任务的完成情况；二是审计业务中遇有现行政策和法律、法规出现盲区需要请示或者提前沟通事项；三是审计工作中出现的新情况、新问题、新做法、新经验等需要上一级审计机关知晓、协调、肯定或者推广的事项；与机关自身形象建设有关的廉政建设、行风评议、精神文明建设等相关事项。 （二）领导关系。所谓领导关系，不言而喻，就是下级审计机关在审计业务上坚决服从上级审计机关的领导。领导关系的主要特征是多级性，上级审计机关对下级审计机关的业务领导主要体现在以下几方面：一是对下级审计项目实行计划管理，防止审计项目安排的随意性，体现审计项目计划的科学性、宏观性、层次性；二是对审计程序及文书格式进行统一规范，防范审计风险，提高审计质量；三是考核监督下级执行政策、法律法规、制度办法的效率和效果；四是规划和领导下级审计机关的人、法、技建设。 当前关系中值得注意的几个问题 （一）整体意识不强。由于体制的原因，目前审计系统还未能实现垂直管理，加之过分强调地方领导满意审计署就满意的做法，未能做到全国审计“一盘棋”，审计系统自觉不自觉地形成各自为战的局面，表现在各地审计发展不平衡，特别是有的基层审计机关出现艰难的境况。一些上级审计机关仅限于考虑解决本级审计机关的实际问题，而忽略了下级审计机关的实际情况，没有很好地采取积极措施或者灵活有效的办法加以解决，在一定程度上加剧了上下级审计机关的不和谐因素，我们必须正视这一问题。当前缺乏整体意识的突出表现是： 1、浪费审计资源。受法定审计范围的制约，县级审计机关的审计对象不多了。多数县级国有企业不存在了，除了财政审计、领导干部任期经济责任审计、审计署授权的几个外资审计项目外，几乎没有什么可以审计的对象。在县一级浪费审计资源现象普遍存在，一方面县级审计机关出现人等事做的现象，浪费了人力资源，另一方面本区域内的电力、银行、保险、石油、烟草、国税等国有企事业单位审计署或者上级审计机关很少审计或者从来没有审计过，出现审计的盲区，这不能不说是“人力和审计”两种资源的浪费，这也是多年来上下级审计机关关系的敏感点。 2、指导工作不到位。由于上级审计机关审计资源相对丰富，审计任务繁重，很难抽出时间对所辖审计机关的业务指导，即便是指导也缺乏经常性、针对性，往往是发文布置，电话通知，书面报告，没有很好的构建面对面交流和沟通的平台，使得一些制度和办法的出台先天不足，后天失调。审计署6号令就是一个很好的例子。基层和一线是实践的主体，也是最有发言权的，要倾听和尊重他们的意见和建议，减少不切实际的做法。 3、对行业审计重视不够。行业审计是社会主义审计的一大法宝，无论是审计机关成立的初期还是现在，行业审计的统一性、彻底性、成效性，都十分显著，近些年来，全国统一组织的行业审计不多，影响审计整体效能的发挥。 4、审计经费关注不够。下级审计机关特别是县级审计机关，审计经费不足是困扰审计发展的重要因素。尽管《审计法》第十一条：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”多数县级地方财力很困难，审计经费很难保证，上级审计机关对此关注的不够，有很多事项是上级审计机关安排的任务，我们认为，上级审计机关也有保证下级审计机关审计经费的责任。 5、下级不勤于汇报。有的下级审计机关，不善于发现和总结审计工作中出现的带有苗头性、倾向性和普遍性的问题，缺乏敏感性、预见性，不勤于向上级反映实际情况，不善于汇报，导致上级审计机关不能及时、准确、全面地了解下级审计机关的现状，延缓了重大决策的制定和实施。 （二）审计职能交叉过多。审计职能交叉集中体现在财政“上审下”和“同级审”上，由于两级审计的关注点不同，对问题的认识不同，给下级审计机关带来诸多不利方面。 1、审计对象的无限扩张。上级审计机关在对县级财政决算审计时，其审计范围包括：财政、地税、金库、行政事业单位、乡级财政、部分纳税单位，无论县级审计机关审计与否都要重新审计。在一定程度上讲，对县级财政决算审计与同级审几乎雷同，形成重复审计，所不同的只是处理处罚力度加大。 2、审计内容的超范围。作为上级审计机关，对财政决算审计应限定在与财政决算有关的财政收支活动，有的在延伸部门或者单位时，审计了一些与财政决算无关的经济活动，如高速公路建设资金。审计内容超范围给县级审计机关带来被动，当地领导对此不理解，审计背黑锅。 3、对于问题的认识有差异。一是上级审计机关对违纪问题习惯用量来判断，由于县级资金量相对较小，一些在县级看来是很大的违纪问题往往被上级审计机关忽略；二是对于滥发奖金问题往往采用补交个人所得税的办法来处理；三是出于协调关系的考虑，上级审计机关对财政、地税部门多采用宽松政策，如虚列支出、空转收入、奖金、代征手续费、个人所得税等。由于认识上的差异，给下级“同级审”带来不少麻烦，上级审计机关的习惯做法成为一些部门狡辩的理由。
