中图分类号：K258文献标识码：A文章编号：1005-605X（2007）04-0066-06 民国初年，北京政府在体制上大量引入西方政体的管理模式，在行政管理上确立了文官制度，对文官的考试、录用、待遇、奖惩等均有明确的规定。袁世凯时期曾举办了县知事的试验和文官的高等及普通考试，录取了一批人员进入行政管理体制，开创了近代文官考铨制度在中国的具体实践，这一制度当时也被称为文官制度。袁世凯死后，北京政府开始处于不断的政治动荡之中，各时代政权均在体制表面维持着文官制度，却无法真正实施这一体制。20世纪20年代后，世界各国逐渐将之通称为公务员制度。1927年4月国民党开始全国执政后，中国政治进入政党主政的新阶段。在政权性质上讲，国民党力求通过“党国”体制独占政治资源，但在具体的行政管理体制上，国民党政权继承了北京政府时期的文官制度并进行了某些重大变革，开始使用公务员制度这一概念，建立起大型考铨管理机构——考试院，考试种类及选拔人数大幅增加，公务员管理体制逐渐完善起来。总而言之，这一管理体制的建立，对于推动民国时期行政管理体制的现代化，具有重要的推动作用。 近年来，学术界对这一课题的研究日益关注，相关著述有数部，论文有几十篇。它们通过对孙中山有关文官制度的设计思想、北京政府时期文官制度建设、国民党统治时期公务员制度发展的初步考察，试图从一个侧面深入探讨公务员管理机制在中国初起、发展的基本过程，分析行政管理制度近代化在近代中国变异的根本动因。 史学研究的基础是史料的利用。在资料方面，价值最高的自然是档案资料。在位于南京的中国第二历史档案馆的全宗号1001档案目录下，北京政府内务部的档案中保留了一部分文官考铨的法规、县知事试验、保荐、考核及社会各界对于吏治问题的资料。在全宗号1002档案目录下，北京政府国务院的档案中也有一部分有关文官铨叙的资料。在全宗号37、373档案目录下，考试院（1928.10-1949）和考选委员会（考选部）（1930.1-1949.4）保留的有关资料，共计1011卷。在全宗号27的档案目录下，是铨叙部（1930-1949）保留的有关资料，共计8728卷。考试院保留下来的近万卷档案资料极其珍贵，不仅有考试院机构建制，考试制度建立的源起，各类考试的统计分析，各类试题，各种人员及格、分发、录用的具体数据统计，也有法规出台的前因后果，各种公务员管理法规，各地考铨制度的实践，考铨过程中出现的问题，公务员监察与惩戒状况，还有考试院、考选委员会、铨叙部编写的各类统计资料，会议记录与报告等，是研究民国时期考铨制度不可缺少的资料基础。此外，位于南京虎踞北路的南京图书馆古籍部也保存了大量与民国时期公务员高等、普通、特种考试、铨叙管理有关的丛书、年鉴、报告等，资料价值非常高。由蔡鸿源主编、汇集了中国第二历史档案馆相关档案的大型资料集《民国法规集成》①，其中包括了民国时期考试、铨叙制度的几乎所有法规全文，为这一课题的研究带来了极大的方便。杨学为、朱仇美、张海鹏主编的《中国考试制度史资料选编》② 和杨学为总主编的《中国考试史文献集成》（民国卷）③，编选了一些相关的民国时期考试制度、试题、铨叙规章等资料，也是必备的资料书。重庆档案馆出版的《档案史料与研究》杂志，曾刊出《民国时期有关公务员管理史料一组》④，选载了如《公务员任用法》等10项法规。此外，全国政协及各省政协文史委员会出版的文史资料，也有一些当事人对于当年各类考试及公务员铨叙管理的回忆，具有重要的参考价值。作为首届高等考试普通行政人员类“最优等”及格人员的朱雷章，在其所撰《忆1931年我国第一届高等文官考试》一文中⑤，以亲身经历回顾了公务员第一届高等考试的概况，对其内幕也多有谈及。胡庆启在《回忆旧中国的文官考试》一文中，也对亲历的高等考试进行了回顾，并对其进步性及变异进行了分析⑥。1936年高考及格人员汪振国在所撰《国民党时期的文官制度和文官考试》一文中⑦，回忆了国民政府时期考试院的运作体系及功能，公务员等级与级别、待遇与俸禄，公务员考试过程及试题内容，铨叙制度的基本概况，对内幕多有揭露，较有参考价值。原南开大学教授、曾任国民政府行政院经济部次长的何廉，在其所著《何廉回忆录》中⑧，谈到了他对国民党统治时期的公务员考试及铨叙制度的看法。 由于这一课题的研究起步较晚，具有标志性水平的研究成果尚未出现。目前，大陆学者尚未真正提出较有份量的成果，欧美和日本学者对之研究也较少。台湾学者在这一课题的研究中处于领先地位。 国民党执政期间的基本政治体制源出于孙中山的“五权宪法”理论，1949年后，国民党政权迁台，政治体制仍然是在大陆统治时期的延续。其中，公务员考试与铨叙体制，在台湾后蒋经国时代实施的宪政体制中发挥着越来越重要的作用，这方面的研究成果较多，内容较完整充实，分析也较为平实。目前，笔者所见有沈兼士编著《中国考试制度史》⑨、“考试院”考铨丛书指导委员会主编的《中华民国铨叙制度》上下两册⑩，其中第一章绪论的第一节为“我国铨叙制度沿革”，介绍了民国各个时期的铨叙制度。李华民著《中国考铨制度》一书（11），此书主要研究、介绍现行的台湾考铨制度，适当追溯此种制度有关概念、职官的起源。分绪言（考铨制度的渊源、概念、范围、功能）、考铨制度与公务员、考铨制度行政机构、公务职位分类、考试、任用、俸给、考绩、保险、保险与褒奖、进修与训练、服务（公务员之义务、权利、责任、请假、交待）、惩戒、退休、抚恤共15章进行介绍，各章时有对南京政府时期考铨制度的回顾，但缺少有见地的评价。傅肃良著《考铨制度》（12）。徐有守著《中外考试制度之比较》（13） 的第三章，阐述了民国以来的考选制度；第五章，综述了各国考试制度，包括“美国考试制度”、“英国考试制度”、“日本考试制度”、“德国考试制度”诸节；第六章，则对中西考试制度进行了简要的比较。 这些著作的最大特点是，均对1928-1949年间中国公务员考试、铨叙制度进行了较为详细、条理清楚的论述，但均未展开，特别是对考铨制度规章与实践间的差距及问题分析得更少，由此可见20世纪80年代中期台湾刚刚步出蒋介石统治时代、学者心有余悸的历史痕迹。不少台湾学者的有关著作，只是对考铨制度的历史做简要回顾，主要论述当代台湾的公务员管理制度。 戴季陶是国民党统治时期国民政府考试院体制的创立者，曾担任考试院院长长达16年之久。因此，就戴季陶有关考铨体制的思想与活动所进行的研究，对于本课题而言，无疑是十分重要的。在大陆民国史学界，多是在涉及戴季陶主义、批判蒋介石树立个人独裁时，才会提及戴季陶。而对其在考铨体制建设中的作用极少提及。作为当年的高考及格人员，金绍先在《戴季陶与南京国民政府的高等文官考试制度》一文中（14），对戴季陶在南京政府时期的考试制度建设中所做的贡献，给予了较为实事求是的评价。但笔者未看到大陆学界发表过一篇有关戴季陶与考铨体制关系的客观的研究论文。在台湾，陈天锡曾编辑出版了《戴季陶先生文存》（共4册）（15）、《戴季陶先生文存（续编）》（16） 和《戴季陶先生文存（三续编）》（17） 等著作，不仅收集了戴季陶有关考铨制度建设的论述，而且有不少回忆戴季陶有关活动的文章，极有参考价值。陈天锡还主编了《戴季陶先生的生平》一书（18），其中较为详细地论述了戴季陶在考试院期间的思想与活动，其中考证由戴季陶主持制定的有关官制、考选和铨叙法规多达几十件。“考试院”考铨丛书指导委员会所编的《戴季陶先生与考铨制度》一书（19），集中了在台湾的一些戴季陶的知交、故友及部下的回忆文章，对戴季陶主政考试院16年中的作用进行了追述，不少资料极有价值。
