[中图分类号]D035.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-4952（2007）04-0045-08 当代中国地方政府制度，其沿革、建立与中央政府制度不同。中央人民政府，是中共根据长期建政经验创立的一种新型政府模式，不但与苏、美等各国不同，也与民国政府的五院制没有延续关系。但当代地方政制，却是在继承历代地方官制的基础上发展变革而来的。 一、1949年以前的地方政制 中国地方政制始于秦代。秦设“郡县制”，将全国划分为若干郡，郡再划若干县，分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称和层级如何演变，都未能脱离郡县制的基本模式。 中华人民共和国成立以前，民国时期地方层级分省、县两级。当时，省、县之间还设有“专员区”，1932年始设于豫、鄂、皖，后因各省辖区扩大，属县增多，遂为定制。1936年国民政府规定，各省一律划分若干“行政督察区”，设“行政督察专员公署”，简称专员公署。抗战时期又规定，专员公署设保安司令部，专员兼保安司令，得掌一地军政大权。但是，专员区制度无论如何变化，性质仍是省府的派出机关，[1] 并非一级政府。 省成为地方行政区划始于元代。元设“行中书省”，通称“省”，为地方最高政权。明代废省，改设“承宣布政使司”，但因其辖区与元代的省略同，习惯上仍称之为省。清朝恢复省制，至光绪时全国划22省。民国继承清代省制，发展为28省，计有：江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、贵州、广东、广西、福建、浙江、山东、山西、河南、河北、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、热河、绥远、察哈尔、辽宁、吉林、黑龙江。抗战胜利后，东三省改为辽宁、辽北、安东、吉林、合江、松江、黑龙江、嫩江、兴安9省。1945年8月台湾回归中国，设台湾省。中华人民共和国成立前，全国设35省。 省是民国时期地方最高一级政权。设省政府，取委员制，由国民政府任命委员若干人组成“省政府委员会”，置主席一人，在委员中任命。省府另置秘书长一人，由省府委员兼任或专职。省府下设民政、财政、建设、教育四厅及秘书处。厅以下分科办事，置科长、科员。 县制始于秦代，在地方政制中起承上启下的作用。中国历代地方制度多变，但县制却很少变化，是最稳定也是最重要的一级基层政权。中华人民共和国成立以前，全国大约设2016个县。[2] 民国时期，县制变化很大。据1929年《县组织法》，县综理全县行政，可以在中央及省府法律范围内发布县令。县政府置县长一人，由省民政厅提名，经省府议决任用。县府置秘书一人，承县长之命，处理各项事务，另设民政、财政、教育、建设等局或科，分置局长、科长和科员。此外还置督导县立学校的督学，指导农林工商的技士，指挥县警察的警佐、巡官，审问诉讼案件的承审及会计、出纳、事务员等。 1939年，民国政府颁布《县各级组织纲要》，推行“新县制”。其主要变化是：（1）县为地方自治单位，县长由省府派充，另设县议会为民意机关；（2）各县按面积、人口、经济、文化、交通等状况分3～6等，由省府划分，报行政院核定；（3）县长除在省府监督下办理全县自治事项外，须执行中央及省府委办事项；（4）各县一律废局设科，有民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会、粮政等，分置科长一人、科员若干人，另置秘书、督学、技士、技佐、警佐、巡官及事务员等；（5）设“县政会议”，由县长主持，秘书、科长等人组成，决议有关县政重大事项及县参议会议案。新县制实施后，县级政权得到加强。 民国时除实行省、县两级地方制度外，还首创了市制。最早设立的是广州市，于1921年设市政厅，办理市政。以后各地陆续设市，分为两种：一为直隶行政院之市，称直辖市；一为隶属省政府之市。前者地位同省，后者地位同县。1941年，全国直辖市计有广州、南京、上海、北平、天津、青岛、西安、重庆。抗战胜利后增设汉口、沈阳、大连、哈尔滨。至中华人民共和国成立前，共有12个直辖市。市设市政府，置市长一人，设公安、社会、财政、工务、教育等局，下设各处、科，置处长、科长、科员。 县（市）以下的乡、镇实行自治，不是一级地方政府，由县（市）分区管理。原则上每区管辖15～20个乡、镇。区设“区公署”，为县府派出机关，督导各乡、镇行政及自治事务。区公署置区长一人，设员分掌民政、财政、教育、建设等事项，设警察所掌管地方警务。不设区的小县，由县政府直接派员督导乡、镇事务。 二、1949～1954年过渡时期的地方政制 当代中国政府与当代中国政府制度概念不同。前者建于1949年10月1日，后者确立于1954年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称1954年宪法）。1954年宪法确立的当代政制的基本原则延续至今，而1949～1954年则是当代政制的建立和过渡时期。 这个时期，《共同纲领》未对地方层级做统一规定。但是，从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即省、县、乡三个实级；大行政区、专区、区三个虚级。[3] 所谓“实级”，该区域通过召开人民代表大会产生人民政府；“虚级”则是上级政府的派出单位，直接委任组成。
