［中国分类号］K26［文献标识码］A［文章编号］1007—1873（2007）03—0122—07 自1843年开埠以后，特别是由于租界建立，上海从一个普通沿海城市发展为近代巨型通商口岸。从城市格局来看，由一个独立城市变成一市三治，形成混杂型社会。① 在一市三治格局之下，华界、公共租界、法租界在公共卫生事业方面，各有管理机构，各有章程，各自为政，互不统属。但是，由于公共卫生范围的广阔性，带来了管理的特殊性，在某种意义上它是不受行政体制限制的，比如预防传染病，饮水卫生问题，食品卫生问题等等，因此，三家之间的合作是必需的。事实上，民国期间，租界与华界在食品检疫、传染病防治方面，既呈现出相互冲突的格局，又有积极合作的一面。 本文着重探讨南京政府建立之初，上海租界与华界在公共卫生事业方面既冲突又合作的历史，力图说明在上海这一特殊的城市，中国与西方、传统与近代的复杂关系。 统一告成，卫生兴市 1927年南京国民政府成立，虽内乱外患有增无已，但上海进入稳定繁华的新局面。“1927年的胜利标志着一个新时代的开始。这个时代被认为是看到了现代化和强大的中国的建设。”② 公共卫生事业大踏步进展，非前近代时期之筚路蓝缕可比。 在上海特别市的市政系统构架中，原先各不统属、各自为政的机构和建制得以改变，在一处（秘书处）十局的统摄行政中，各处局的职责得以明确，特别是，有一批各有专长、各具专门知识的人员充任各局局长。市卫生局之设，使公共卫生事业被正式纳入市府视野。与市政府其他部门不一样，上海市卫生局不是市政府创设的。1926年，当丁文江受聘担任淞沪商埠督办公署总办时，组建了淞沪卫生局。这也是上海第一个卫生行政机关。从1926年筹建起，保持了一定程度的连续性，不像财政局或教育局，受政治影响很少。其组织虽屡经变更，但局长未尝一易，其政策能得延续，利于发展。 卫生局局长胡鸿基，毕业于北京国立医学专门学校和美国约翰霍普金斯大学，为公共卫生学博士，曾在美国和国内卫生部门任职。上任伊始，就制定雄心勃勃的目标。在给市长张群的题为《卫生与内政外交之关系》③ 的条陈中，称：发展卫生各政，有裨内政外交。对内则以保障人民之健康，对外则藉以宣扬科学文明之进步，以增进国际之地位。“上海为中外观瞻所系，卫生建设尤宜急起直追，树立根基，徐图发展”。文中提出速设海港检疫所、市立医院和整顿各区卫生三项主张。关于设海港检疫所，胡鸿基称，本市不仅为全国交通贸易之重心，并为世界重要商港，曾因未办海港检疫，被国际联盟会卫生部指摘，列居三等商港，出口船舶，每受严格检查，或被诬指，损失极大。“若设有合宜之检疫机关，实施查验证明，对外则彼无所借口，对内则可预防病菌侵入，事实需要应促其速成。”④ 而市立医院，为卫生行政上之重要工具，上海市除租界外，当时无一完备医院，“实为市政上之一大缺点，对外则不足以表见本市策进卫生各政之精神，对内则无以应中产阶级以下医病之需要”。⑤ 自19世纪中后期以来，在西方主流医学与公共卫生思想的影响下，公共卫生问题总是结合着政治与社会的病因解释，这使当时中国社会的改革精英，将公共卫生的落后视为政治与社会上的落后与无能。上海特别市卫生兴市之计划，既有近代上海作为国际大都市之国际视野，也包含着强烈的民族与国家意识。 其时，上海特别市范围仅及华界，人口数超过租界。公共租界和法租界占据了上海最繁华、交通最便利的区域，租界的发展快于和优于华界。上海公共租界之卫生处为中国境内最早之新式卫生机关，到19世纪末，租界已经在硬件设施、组织机构、法规建设、技术保障等方面，建立了相当完善的近代公共卫生系统。1929年11月至12月间来华的国际联盟会卫生考察团，在报告中称该处之进展，“与英国普通市镇之卫生机关相伯仲”。⑥ 而华界和租界比较，处处相形见绌。上海县城面积不大、人口稠密，闸北区居民密集，到处是小街陋巷和破烂的棚户，其市容市貌、卫生状况与租界形成鲜明对照。而浦东等其他区域，居民大部分为厂工农人，生活水平较低。与上海比较，亦相差甚远，特别是市街上，污浊狼藉，苍蝇丛集，民众之卫生宣传，更是闻所未闻。⑦ 早从19世纪60年代起，一些有识之士就不断呼吁，采用租界那样先进的市政设施，上海地方士绅和政府也在这方面进行了实际的努力。上海道台、上海知县不断地把租界市政管理条例改头换面，加以发布。但华界与租界，在市政卫生方面，依然有很大差距。上海的三个卫生服务机构，分属租界和华界，各自为政，成为阻碍公共卫生发展的一大因素，但也要看到，华界公共卫生的展开，也是从与租界的合作中开始的。 合作伊始，龃龉遂起 丁文江受聘担任淞沪商埠督办公署总办时，就曾通过前英总领事，询问有关卫生问题，并寻求工部局的帮助。为此，工部局卫生处就有关组织机构和人员，包括一整套文件与报告，如法规条例、执照许可条件及授权证书等送上海卫生局以作参照，也为卫生局官员提供了学习的机会。⑧ 胡鸿基作为市卫生局首任局长，上任伊始就要求化验室方面的帮助。胡鸿基深知，化验室工作是公共卫生的核心，也是控制传染病原的重要机构。化验室成为卫生局第一个辅助机构。在胡鸿基与卫生处官员的来往信件中，工部局方面也表示，“所有可能的和可行的合作都是悦人心意的”。⑨ 当时华界化验室初创，既没有良好的设备条件，连基本的人员都成问题。卫生局要求与工部局卫生处化验室方面合作，实际上也是寻求帮助，并允诺年费用一千元。但工部局卫生处拒绝了胡的请求，尽管答应紧急状态下例外。工部局卫生处称化验室工作缺乏人手，即使常规性事务往往也没有效率。对于胡提出付费问题，工部局卫生处认为是空头支票而已。⑩
