虽然在中华民国早期政局动荡，但是，外交建设却以外交相关立法为轴心，伴随着辛亥革命的胜利开始、在中华民国临时政府建立后全面展开。尽管海内外已有一些民国时期外交体制的论著、论文发表①，但从外交立法角度研究中华民国的外交并探讨法律、法规对中国近代化外交体制的形成的影响还相当薄弱。本文拟对此进行一些探讨。 一、法律法规与中华民国最高外交权力的分权制衡机制的形成 中华民国早期的最高外交权力是由国家元首 （临时大总统、大总统、中华民国海陆军大元帅等）、立法机关（参议院、国会等）以及政府（国务总理、国务员等）执掌、制衡的。外交权力的分配通过《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》以及政府组织法等来划分的。 武昌起义后，最早以法规形式来界定临时大总统、参议院外交权力划分的是1911年12月制定并在1912年1月2日修正的《中华民国临时政府组织大纲》，它明确规定了“临时大总统得参议院之同意，有宣战、媾和、缔结条约之权”，“制定官制暨任免国务各员及外交专使须参议院之同意”②。《中华民国临时政府组织大纲》的制定和实施，宣告了外交不再是某个人随心所欲的私事，外交最高权力虽然由临时大总统行使，但是要受参议院监督。这是中华民国外交权力在法律法规上有别于晚清并与国际通例接轨的新界定。 当然，真正以国家根本大法形式对外交权力划分的是1912年3月中华民国临时政府颁布的《中华民国临时约法》。《中华民国临时约法》首先确立了主权在民的原则，强调“中华民国之主权属于国民全体”③。“主权在民”原则的确立，一方面凸显了中华民国政府主权意识的增强，另一方面，也把国家对外交涉的最高权力及追求的最高利益与国民联系起来，这就为中华民国外交权力所追求的最终目标做出了具体的说明：维护国家主权既是国民对政府的要求，也是政府维护国民利益责任。 具体到最高外交权力的界定，《中华民国临时约法》做了这样的规定：“临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意”；“临时大总统经参议院之同意，得宣战、媾和及缔结条约”；“临时大总统代表全国，接受外国之大使、公使”；“临时大总统对于参议院议决事件 （包括外交实践一笔者注）如否认时，得于咨达后十日内声明理由，咨院复议，但参议院于复议事件如有到会参议员三分二以上仍执前议时”，临时大总统要遵照执行。“国务总理及各部总长均称为国务员。国务员辅佐临时大总统负其责任。国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时须副署之”。④这些规定既与前述的《中华民国临时政府组织大纲》在原则保持一致，又对临时大总统的具体外交权力做了延展，临时大总统、参议院以及国务员在外交问题上的权力分配、制约模式形成，中华民国时期外交权力分权制衡框架基本架构起来。 袁世凯就任临时大总统后，虽然并没有忠实履行《中华民国临时约法》对外交权力分配的要求，但是他并没有完全跳出《中华民国临时约法》对外交权力划分的规定。然而，1913年10月，在就任正式大总统并得到列强认可后，袁世凯向这一规定发起挑战。他先是解散国会，接着成立了“约法会议”作为“立法机关”，制定了《约法会议组织条例》。约法会议的主要任务就是修改《中华民国临时约法》。在这种情势下，1914年5月由袁世凯授意制定的《中华民国约法》颁布。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》最大的不同在于，大总统的权力不但在内政方面大大扩充，而且在外交方面也高度集中：“大总统代表中华民国”，“大总统宣告开战、媾和”，“大总统接受外国大使、公使”，“大总统缔结条约，但变更领土或增加人民负担之条款须经立法院之同意”。⑤在这里，立法院的监督范围大大缩小，大总统在外交方面几乎可以不受限制地行使权力。然而，就是这样一个立法院，后来竟也没有成立起来。而实际上替代立法院行使立法权的是仅有建议权、同意权的大总统咨询机关“参政院”，对于“关于缔结条约事件”等，“大总统得咨询参政院”，参政院得“建议于大总统”。⑥这样，参政院在建议袁世凯利用约法会议通过了《修正大总统选举法》、把袁世凯变为终身大总统后就更匍匐于其羽翼之下。由《中华民国临时约法》规定的包括外交权力在内的权力制衡机制就这样被破坏了。1916年5月颁布的《国务会议条例》，将“条约案”和“宣战媾和事项”列为国务会议内容，并规定“国务会议以国务员之同意定之”⑦，这虽然看似国务员对大总统的权力有制约，但是同时颁布的《政府组织令》却明确了“国务卿受大总统之委任，总理国务”，“国务会议以国务卿为议长”，“国务员辅弼大总统负其责任”。⑧由大总统“委任”的国务卿及“辅弼”大总统的国务员怎可能制约大总统呢？ 《中华民国约法》存在了二年多的时间。袁世凯去世后，《中华民国临时约法》和国会被重新恢复。但是，在张勋复辟失败后，执掌大权的段祺瑞拒绝恢复被张勋再次废除的《中华民国临时约法》和解散的国会，并组织了听命于己的“安福国会”。 1920年直皖战争爆发，皖系段祺瑞战败，曹锟等于1922年重新恢复《中华民国临时约法》和旧国会。1923年10月，曹锟公布了《中华民国宪法》，这是第一部以宪法名义颁布的《中华民国宪法》。这部宪法也肯定了主权在民的原则，规定“大总统对于外国为民国之代表”，“大总统经国会之同意，得宣战；但防御外国攻击时，得于宣战后请求国会追认”；“大总统缔结条约，但媾和及关系立法事项之约，非经国会同意，不生效力”。⑨与袁世凯的约法不同的是，这部宪法不但提高了国会在内政方面的地位，同时也提高了其在外交方面的地位。这主要表现在：首先，在宪法叙述顺序上，“国会”一章列“大总统”一章之前，这与《中华民国约法》的规定是不一样的，昭显了国会地位的重要性；其次，扩大了的国会财政权力表现在外交方面就是“募集国债及缔结增加国库负担之契约须经国会议定”⑩，这就限制了政府在借外债方面的权利，实际上是对中华民国成立以后在外债问题上运作无序的一种规范；再次，更为重要的是，宪法将“外交”作为增列的“国权”一章的第一项国权，并明确规定“由国家立法并执行之”(11)，这不但将具有最高立法权的国会的关于外交问题的立法职能明确化，而且也是在中国历史上第一次将外交问题纳入到法制化轨道。笔者暂不评价这部宪法实施的情况如何，仅从立法角度看，其有关外交的法律规定既推进了中国外交法制化的进程，也将中国外交决策程序与国际接轨。其对后世外交立法的示范作用也不应该被低估。
