国民政府行政院行使权力的困境(1932～1935)

      中图分类号：K262.9文献标识码：A文章编号：1672-7835(2007)02-

      九·一八事变后，国民政府的国家制度运行及内外政策发生了很大的变化。以蒋介石为代表的军人集团(本文主要指重新恢复的军事委员会)通过“剿匪”等军事行动，变革地方基层政权形式。于行政院而言，需要对这种现状以主动或被动应对。然而，在此施政环境中，行政院究竟如何处理与军事委员会的关系，显然需要关注。本文试图以推行保甲制度的程序为例，解读行政院的制度设计与实际运作中存在的偏离，并探讨行政院出现权力困境的原因。本文考察的重点不在于对军事委员会权力扩张的过程，而在于行政院面对军权介入时的困境。但愿此举能对行政院及民国政治制度史的研究有所裨益。

      一 行政院与军事委员会的关系

      在任何政治行为中，最高行政机关都会受执政环境的限制，做出被动或主动的应对。九·一八事变以后，受国内外政治环境的冲击，国民党政府政坛变化无常。蒋介石、汪精卫利用孙科政局危机，达成了权力分配。汪获得了国民党中央政治会议主席、国民政府行政院院长兼内政部长等重要职位。因国民政府主席处于虚置之位，汪实际上已是中央党政中枢之首脑，坐镇行政院，把持全国官吏之任免及政制之维护。而获得军事委员会委员长职位的蒋介石则明确表示主要负责“国防”与“剿匪”等事项。那么，两个机构在制度上与人事上的规定如何？此乃理解行政院权力运行的基本前提。

      1.行政院与军事委员会的制度规定

      九·一八事变后不久，1931年12月26日，国民政府修订公布了新的《国民政府组织法》，其主旨为限制国民政府主席的权力，确立以行政院院长为内阁之首，负主要政治责任。关于该组织法的作用，甘乃光认为：“此次通过之组织法，规定国民政府主席不负实际政治责任，而由行政院长负实际政治责任，成为责任内阁制，……庶今后政治，逐渐走上轨道，而民治之基础，亦可因而巩固。”① 张金鉴也认为，“1931年修订的《国民政府组织法》，使我国今日行政组织成为英国的内阁制，而不是美国的总统制”[1] 181。不难发现，按照《国民政府组织法》，行政院院长在国府主席虚置下应当成为政治权力实施的主要载体。

      军事委员会亦有明确的制度规定。按照国民政府军事委员会组织法，军事委员会为国民政府军政最高机关，该会随着北伐的完成而撤销。1932年3月5日，中国国民党第四届中央执行委员会第2次全体会议决议恢复军事委员会，其目的在“捍御外侮，整理军事，俟抗日军事终了，即撤销之”。“军事委员会设委员长一人，委员7人至9人，由中央政治会议选定，由国民政府特任之”，“行政院院长、参谋总长、军政部长、训练总监、海军部长、军事参议院院长为本会当然委员”[2] 397。军事委员会隶属于国民政府，该会与行政院在政治体制上属于平行关系，彼此通过行政院院长、军政部长及海军部长等双重身份而成为联系的纽带。但两者又是相对分开、属于国民政府的不同体系。

      可以得知，按照组织法的制度规定，军事委员会仅为一个临时恢复的最高军事机关，制度上亦确立了行政院与军事委员会双方的人事参与。

      2.行政院人事构成中的军事因素

      欲探讨行政院在1932～1935年内权力运行的困境，本文还需要对其内部的人事做一粗略分析，以理解行政院在人事上的军事因素(见表1)。

      

      由各部部长人员构成可知，汪内阁的主要特点：(1)行政院组成伊始，在孙科内阁的基础上，依然维持了广东籍为主的内阁，说明汪试图在行政院内建立能够保持政令相对畅通的人事构成。(2)留学国外人士的部长或委员长约占了71％，军政、海军、交通、蒙藏四个部委为出身军事的人员所掌管，行政与军事既分立又联合的规定在人事上得到了部分体现。如军政部长何应钦即为蒋氏军事集团的重要骨干，在汪内阁中一直担任该职。(3)从各部长就职前的主要经历观察，从事党务、行政工作的人数占了相当比例，且大多处于年富力强之际(除了三个委员会委员长在50岁以上)。

      从以上制度与人事的初步分析结果可以证明，行政院与军事委员会之间存在一定程度上的相互结合的关系。有人认为，“政客没有军事力量做后盾不行，那会轻而易举被赶下台，掌军权的不与有理论、有影响的政客结合不行，那会被指骂为军阀”[3] 230。论者所指的是胡汉民和蒋介石之间的互相依存、互相利用的合作关系。胡于1929年7月1日在中央党部国民政府成立四周年纪念会演讲《国民政府的经过与将来》(民国18年7月1日)中谈到：“政府同人现在一定也要照蒋同志那样信仰主义，坚定意志，由信仰与自信之中，生出一种力量来，并且推了出左，一定要于未来六年之中完成训政，那么结果的事实成功，也许会若合符节的。”③ 汪、蒋合作的背景即建立在胡氏下野之后的政治环境中，胡能认识到政需要与军的结合才能立于朝野，胡氏能发表如此拥蒋的激情演说，汪氏岂能独善其身？很难排除，汪在行政院建立伊始对蒋的军事委员会存在一种依存或让步的可能。但由汪所作的人事努力无法否定，汪在主行政院时，曾试图维持行政院的权力核心地位。故而，30年代初期行政院的权力实施可谓相当微妙，其权力能否在各省市有效推行？保甲制度推行的程序考察成为衡量行政院权力运行的一个重要切入点。