〔中图分类号〕D630.1;D693.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2007)-01-0092-08 政府制度法制化，是近代以来行政制度变改的大势。新中国成立后，政府的法制化状况如何？其演变情况如何？其原因和背景是什么？这些问题，是学界需要探讨的一个重要问题。本文拟以新中国成立到“文化大革命”前专员区公署制①的推行与变改的历史，探讨上述政府的法制问题。专员区公署（以下简称“专署”），是新中国成立到“文化大革命”前介于省和县之间的一个行政层级。本文考察的重点是：从法制的角度看，专员区公署制的法制状况及演变情况如何？其主要原因是什么？通过对专署组织演变的考察与分析，探讨和揭示当代中国地方政府制度中存在的共性问题，是本文的主旨。 一、新中国成立之初专员区公署的普遍设置与法律安排的缺位 新中成立初期，专员区公署制在革命战争年代根据地和解放区普遍实施的基础上，在全国得到全面推行。到1950年，据统计全国共建立专员区（以下简称“专区”）有190多个，主要包括今之河北10个、河南10个、山东11个、江苏9个 （苏南4个、苏北5个）、安徽10个（皖南4个、皖北6个）、浙江9个、福建8个、江西8个、湖南10个、湖北9个、广东9个、广西10个、云南13个、贵州8个、四川19个（川南4个、川北4个、川西4个、川东5个、西康2个）、青海 2个、新疆10个、内蒙4个（绥远4个）、辽宁1个，②只是由于内蒙古自治区实行盟制、西藏尚未进行改革和东北设立直辖市及省份较多等特别原因而未实行专员区制管理。可以说，专员区制就像省制一样，是一种普遍推行的地方区域管理制度，在少数民族自治区和大城市没有实行只是个别例外。到1953年底，全国共设置专区152，其中华北18个、东北1个、西北26个、华东41个、中南32个、西南34个。③和1950年相比，专区的大致地域分布可以说是相同的，只是专区的数量少了一些，其所以少，据考主要是由于某些专区合并的缘故。 政府组织，从性质上说是一种法律安排。在创建政权过程中，法律成为创政者自觉或不自觉的维护政权的武器。在中华人民共和国建立的过程中，除了制定并颁布了《共同纲领》作为临时大法外，在政府组织方面，还制定和通过了中央和地方政府的有关组织法规。值得注意的是，在地方政府体制中，省、市、县、区、乡均有新制定的单行的组织法规，惟专区没有其组织法规。 那么专员区制推行的法律依据何在？应该说当时在制定地方政府组织法规时是意识到这一问题的。鉴于专署层级普遍实施的现实，1950年1月6日政务院第14次政务会议通过并于次日公布的《省人民政府组织通则》第13条规定：“各省得根据需要划为若干专员区，各设专员一人，并得设副专员一至二人。专员公署为省人民政府委员会之派出机关。”④这是专员区公署制推行最直接和明确的法律依据。但这实际上只是关于专署性质和地位的规定，即系省政府的“派出机关”，而非一级正式政府；而对于推行于全国的专署这一机构的组织工作部门的设置和编制，其任务、职责和职权，其工作原则和工作程序，其与中央和省的关系，其与县及县以下政府的关系，此通则均无规定。此外，也无关于专员区公署的单行组织法规。相比较来看，县之下的区虽然在一些地区是县政府的派出机关，却也有其组织法规。与此同理，作为省政府派出机关的专署的具体组织状况也是可以制定相应的单行法规给予详细规定的。这种在全国普遍设置、却无具体法规框定的行政组织，其运行自然有时会受到无法可依的困扰。 如1955年3月23日，山西雁北专署向山西省人民委员会请示“关于办公室干部分工及财委会撤销后工作如何安排归口”问题。其请示报告大意谓：“一、办公室编制共为二十三人，分工为：总务五人，收发二人，传达一人，文书三人，支部一人，招待所二人，机要一人；协助专员处理政务的连秘书主任在内共八人。其中除秘书主任外，秘书三人，分别掌握农林水利、政法、财经、文教、卫生、交通运输等各方面的工作；文牍、资料人员三人；执件监印兼群众来访来信等一人。这样分法是否合适？省是否可作较为明确的规定？……”⑤ 山西省雁北专署所提问的问题，实际上是应由关于专署组织法规所应解决的某些问题。这份请示报告的具体背景和缘由虽然这里不得而知，但根据该报告内容的上下文判断，应是专署机构局部性整顿和调整之类的工作之后所面临的问题。从根本上说，机构调整和改革，都应依法进行，如果法律规定所进行的机构调整和改革，那么法律就自然会对调整和改革后的机构状况和设置进行必要的规定，那样也就不会出现上述专署办公室分工后要求省政府给予“较为明确的规定”的困扰。 山西省人民委员会（即省人民政府）对雁北专署请示报告中的第一个问题要求给予“较为明确的规定”的回答，是耐人寻味的。山西省政府给雁北专署的批复指出：“关于第一个问题。一九五二年以前，由省确定的编制中，对各专署和市、县人民政府办公室（秘书室、处）的内部编制，一律列举具体职称，并确定其人数；以后因感到各地具体情况不同，全省作统一规定好处并不多，故改为只给编制总数的办法，这样，专县即可根据自己工作的实际情况具体掌握使用，不受省编制的不必要的约束。事实证明，这个原则是正确的。今后，各专、县在确定办公室内部分工时，更应注意尽量紧缩事务工作的人员，使其达到最低限度，扩大协助专员、县长处理政务的工作人员，以达到加强领导、提高工作效率的目的。”⑥在这里，并没有见到雁北专署所要求的“较为明确的规定”。事实上，山西省政府在批复中所给予的答复中解决问题的方法对雁北专署来说并非不知道，因为从批复中看，这是自1952年后就一直实行着“这个原则”的。实行着“这个原则”而另要“规定”，显然“原则”是政策性的，其内涵是变动的、容易引起不同理解的，并且有时是不易掌握的；“规定”则是法制性的，其内涵是稳定的、明确的、详备的，而且通常是容易操作的。因此，就政府的机构设置、分工和编制而言，法制性的规定比政策性的原则指导应更合乎实际需要。就山西省政府来说，它没有给雁北专署明确的规定，从根本上说是由于就全国并不存在一个统一的关于专署机构及其内部设置、分工和编制的法规。在这种情况下，对省政府最佳的选择就是把这一政策性的原则下放到专署，留待专署自己去掌握。
