中共历代领导人中，在推动地方自治上事功最著的可能就是彭真了。 彭真(1902—1997)生于山西曲沃县侯马镇垤上村，20岁之前在家乡读书。1922年考入省立第一中学，离开曲沃到太原，1923年加入共产党，1924年参与组建中共太原支部，1925年8月调往河北。① 他出生和成长的家乡，山西，正是当年村治颇有起色的地方，这是他形成有关地方自治理念的一个重要的社会背景。 他一生有关地方自治的主张和实践大致可以分为三个阶段。一、30年代末和40年代初。此一时期他主要负责共产党在晋察冀边区的建设。由于阎锡山自1917年起开始在山西推动村治，山西成了全国地方自治的模范省，而抗战时的边区政府有大批山西省地方官员参与政务，使彭真直接或间接地接触到作为村级建设的有效制度安排—地方自治。二、50年代。他提出人民代表大会和居委会是人民民主专政的具体体现。他在北京建立居委会作为群众自治组织，并推行区人民代表会议制度。三、80年代。彭真担任宪法修改委员会副主任委员，主持宪法修改工作，將居委会和村委会作为群众自治组织写进了1982年的宪法。② 接着，在他的执著争取下，1987年全国人大常委会通过《村委会组织法》，开启了当代中国基层民主的另一契机。③ 这三个阶段代表了彭真对地方自治的心路过程，从30年代的认识、学习，50年代的实践，到80年代的反思和重建。我们可以说他几乎是支手延续了地方自治在中国的发展。经过大半生的奋斗，他对推动地方自治这个基本方向毫不犹豫：“担心自治影响安定团结，不会的。担心自治会搞乱，不必。基本的东西要定下来，搞自治。”④ 在中共领导人中，能这样有信心、有豪气、有远见地指出中国基层政权建设方向的也唯有彭真。在下文，我循着彭真在这三个阶段的经历和发展来介绍这位中国地方自治的传承者。 一、脱胎于山西的晋察冀边区民主政权 1916年10月，因在河北省定县推动地方自治而轰动政坛的孙发绪县长升任山西省长。“(孙)到晋后，饮水思源，乃特别注意进行农村自治，创设村制。不意到晋未及一年，即因政争而去职。然村制之种子，则已遍播于山右全省矣。譬之果木，由孙将翟城村携往山西播种。虽未及亲身见其开花结实，而继任之阎伯川，则又加意培养灌溉，遂成一极大之果园焉。”⑤ 继孙发绪之后，阎锡山从1917年9月开始，在山西推行村政。⑥ 他认为村政是政治的根本。“共和国家，基于自治。…自治不本于村，则治无根蒂。舍村而言政治，终非澈底之论也。”“村制是甚么？就是把村子编成个活体。有管事的人，有管事的权。县里、区里管不到的事，应该交村里能自了的事，不必到区里、县里办。可见村制即是自治的根基，政治起点。要想教人民们安生，非从村制着手不可。”进而他提出几项改进的办法，1、整理村范，把村里的坏人坏事都整理好。2、村民会议，养成村人参与政治的习惯。3、村禁约，禁止村中坏人为非作歹。4、息讼会，减少人民打官司的痛苦。5、保卫团，防堵盗匪侵略。而办这些事，非要“用众人共治”不可。⑦ 在其《致国务院村政实施情形呈》(民国11年12月)中，⑧ 阎锡山列举全省村自治的步骤和方案：乡村自治为县区自治的基础；乡村自治又有三个预备期，即用官力消除莠民，用民力救济穷乏及整理村范；三个预备期完成之后即可进入第四期即自治期。他还参考日本町村制度拟定了《村自治条例》12条，作为自治期的依据。阎锡山在山西推行的新政使山西博得“地方自治模范省”的美名。山西推动的村政可以说是“数世纪以来第一次，农村或多村聚落成为地方行政的一个重要阶层”。⑨ 抗战初期，为了抗拒日寇，阎锡山和共产党进行协商，颁布了《战地动员委员会组织条例》。动委会是“动员组织群众和武装群众抗日的机关，也是决定并征收合理负担，供给部队给养，逮捕审讯汉奸，颁布减租减息、改良工人生活命令的权力机关。它担负了当时一切应该由政权负担而残存的旧政权所不能负担的紧急任务。”彭真把这个动委会阶段称为两个政权并存的阶段。所谓两个政权，一个是“残存的旧政权”，另一个就是共产党掌握的动委会。这个阶段也被当作是晋察冀边区政权改革的第一个阶段。⑩ 1938年晋察冀边区军政民代表大会决定，取消动委会，成立边区政府，从而结束了这个过渡阶段。 晋察冀边区政府具体的行政管理，大量地继承了山西的做法，是一个较具自治特色的例子。据聂荣臻回忆，参与边区政府的主要人员中，有不少曾是阎锡山的手下。边区政府——晋察冀边区临时行政委员会的9名委员是聂荣臻、宋邵文、胡仁奎、刘奠基、张苏、吕正操、孙志远、李杰庸、娄凝先，其中山西人就有5个。宋邵文任主任委员，胡仁奎任副主任委员。宋邵文和胡仁奎分别是五台县和盂县的县长，在太原失守后带领两县政府，仍然能执行一些政务。宋邵文原是八路军成立的统战组织牺牲救国同盟会的人。七七事变后，阎锡山进行“政治革新”时，选了一批年轻人到各县任县长，也选了山西牺牲救国同盟会的一些人，(11) 其中宋邵文被选任五台县县长。太原失守前，阎锡山把山西分成七个地区，分别组成行政公署，宋被委任为第一行政公署主任。阎锡山撤离太原后，山西省主席赵戴文电告宋邵文全权处理晋东北的事务。聂荣臻曾由邓小平介绍认识了宋邵文，此时与宋邵文取得了联系，两人讨论成立抗日政府的问题。到达阜平后，由两人一起出面，召集冀察两省军、政、民领导人交换意见，大家一致同意成立全边区临时政权机关，并很快挂出了筹备处的牌子，决定采用以代表大会名义成立边区政府。筹备处派宋邵文等人，分别到山西、平汉路东及冀西各县接洽，同各机构交换意见。晋察冀边区临时行政委员会另外三位山西人中，刘奠基曾是阎锡山建立的“山西人民监政会”的秘书长。李杰庸和娄凝先是属于山西牺盟会的。山西人在边区政府委员中占多数，当时是边区政府向阎锡山请求批准及国民党中央政府批准的一个有利条件。(12) 边区政府党、政、军三套领导班子，党务由彭真主持，军队由聂荣臻管，但政务上可以说是“山西帮”。“政权方面的工作主要有边区政府宋邵文主任负责，由宋邵文、胡仁奎、张苏他们主持，政府的工作都由他们出面做。”(13) 在这段期间，晋察冀边区政府颁布了一系列法规、法令，如《晋察冀边区参议会组织条例》、《选举条例》、《行政委员会组织条例》、《县、区、村组织条例》。(14) 在机构上，边区的一些做法，与山西村政确有相似之处(见表一)。二者都是以村级为中心，建立基层政权组织。山西是县(区)、村、邻闾，边区是县(区)、村、闾。村长、副都是由选举产生，山西由村民会议加额选出，再由县从中挑选、任命。边区则是由村民小组选出村民代表会，由村民代表会选出的主席、副主席兼任。
