［中图分类号］K291 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-7623(2006)06-0037-05 20世纪20年代末的绥远包括今内蒙古西部的乌兰察布盟、呼和浩特、包头、巴彦淖尔盟、伊克昭盟等地区，有17个县（设治局）和15个蒙旗，村落7000，人口300余万。20世纪20年代末的绥远旱灾发生于1926-1929年。此次旱灾1926年已见端倪，经1927年的春旱，到1928和1929年，灾情达到最严重的程度，受灾地区遍及全省，受灾人口达149万余人。 “灾”是自然现象，“荒”是社会现象。二者因果联系的程度取决于社会防灾与抗灾的力度。政府是防灾与抗灾的当然组织者。在20世纪20年代末的绥远旱灾救济过程中，政府发挥了怎样的作用，笔者以绥远省政府为对象，兼及中央政府和县政府，予以初步阐述和分析。 一、政府的救灾工作 （一）组建机构，制定规章制度 1926年春夏之交，绥远全境干旱，庄稼多枯死。同时，晋军、奉军联合进攻国民军，10余万国民军经过归绥、河套向西溃退。国民军西撤，土匪乘势蜂起。9月，晋军入归化城。旱灾、兵灾、匪灾交织在一起。据不完全调查，到该年的11月份，受灾难民已经达到60余万[1]。在这种形势下，1926年10月20日，绥远地方人士组织成立了“绥远旱灾兵灾救济会”，李景泉为会长，郭象伋为副会长①。11月份，晋军支持的归绥道尹公署成立了全区性的赈灾机构“绥远赈务处”，附属于绥远特别区政府。“绥远赈务处”没有赈灾物资，是空架子，继续由“绥远旱灾兵灾救济会”做实际的赈灾工作。 1927年11月，奉军赶走了晋军，控制了归绥城，奉军将领郭希鹏代理绥远都统。1928年1月23日，绥远特别省召集地方绅商各界，组成了绥远灾民救济会，推都统郭希鹏为会长，垦务局总办孟斌仪和杨名声为名誉副会长，政务厅厅长刘亥年，财政厅厅长杨在中，归绥道尹刘廷选，警务处处长刘振东，平民教育处总办郭象伋，绥远总商会会长范瀛洲为副会长[2]。1928年初，南京国民政府组织“二次北伐”，奉军失败，退到关外。4月，晋军重新控制了绥远地区。此时，绥远的灾情已经到了非常严重的程度，灾民占全区人数1/3以上。绥远特别省政府鉴于灾情重大，设赈务处，负责赈灾工作。救济会、商会、农会、教育会等地方团体，合组了绥远赈灾委员会[3]。 到1928年底，绥远已经有了3处赈灾机关，分别是省政府附属的赈务处，国民党党部指导委员会及各机关法团组织的赈灾委员会，地方人士组织的旱灾兵灾救济委员会。这三个机关不相隶属，事权不一，办事迟滞。徐永昌主政绥远后，决定整理赈务，合并赈灾机关、团体为一处。1928年12月16日，取消了原有的赈务处、赈灾委员会、救济委员会等机构，合组绥远省赈务会。徐永昌兼任绥远省赈务会主席，由省政府委员2人（民政、财政两厅长）、省国民党党部指导委员会2人、地方各法团7人组成常务委员会。下设事务、执行、监察三处。执行处分为筹募、调查、放赈、采运、保管、工赈、平粜等七组。服务人员驻省办公。 绥远省赈务会成立后，制定、颁布了一系列的规章制度，包括：《绥远省赈务会组织章程》、《各县办赈人员负责救济灾民办法》、《绥远工赈监督通则》、《借用籽种办法》、《借用耕牛办法》、《临时借用籽种办法》、《工赈进行大纲》、《集款购借麦种委员会简章》、《绥远省各县平粜局章程》、《萨托两县渠工管理处暂行办法》、《限制各县人民请求拨车买粮办法》①。1929年12月，民政厅在行政官吏考核条例中还提出，对于办理赈务异常出力者，予以奖励。办理赈务不力或者擅自挪用赈款者予以惩戒的规定[4]。 20世纪20年代末的绥远旱灾并非一省之灾，整个华北地区，均遭受了严重的旱灾。范围之大，程度之深，是历史上罕见的。为了开展救灾工作，南京国民政府也成立了赈灾组织“国民政府灾赈委员会”，各部长直接负一部分责任，财、铁、内、外部长被任命为委员。1928年9月4日，“国民政府灾赈委员会”在南京召开会议，到会者有薛笃弼、王正廷、许世英等，决定了赈济标准：第一，地方偏灾，由省政府办理；第二，新稼已经收者不赈，但是旧灾过重地区，可酌情工赈；第三，虽有一部分受灾，但是地方富庶，政府尚有余力者不赈；第四，中央赈款以办工赈不办急赈为原则；第五，确实有办急赈必要时，以施粮为原则；第六，工赈以用人多、工作易、就地施工与防灾有关为原则[5]。 （二）采取多种措施，开展救灾和防灾工作 1.调查灾情。调查灾情，弄清灾情程度，是救灾的前提。绥远省政府对此项工作非常重视。《绥远省赈务会组织章程》明确规定调查灾区及赈务状况是执行处的职权。绥远省政府的灾情调查依然是由政府逐级下达命令，由村而乡而区而县，逐一汇总到省政府。绥远省赈务会多次根据需要制定灾情调查表，令各县调查。有国民政府下令调查的内容，有绥远省赈务会自行调查的内容[6]。 1929年1月，赈务会准备对归绥县亦贫人群进行赈济，归绥县政府奉命进行调查，得到比较准确的数字：第一区305人，第二区276人，第三区423人，第四区239人，第五区578人，第六区178人，共计1999人[7]。 通过各县的调查报告，对全省灾情，除了蒙旗外，已经基本掌握。 表1 各县灾民人数统计表 县名 人数 县名 人数 县名 人数 归绥104722固阳 22600 包头 97875 临河 62887兴和 74149清水河44000 萨县207683武川 61419 五原 6167
