行政三联制是抗战时期国民党为提高行政效率而实行的一种新的行政管理体制，即是将行政管理中的设计(计划)、执行、考核三个环节加以连接，规定无论办理任何一件事情都必须“经过设计、执行与考察三个程序，而且要互相连贯，不能脱节”①。国民党将其列为国家基本制度之一，并强调要在抗战期中完成，作为将来建设的基础。那么，国民党为什么要实行行政三联制、其目的和实质是什么、内容包括哪些、有什么特点、实施效果又如何以及如何评价等等？本文试就此对行政三联制作一探讨和考察。 一 行政三联制的目的和实质 南京国民政府建立后，逐步确立起在全国的统治地位。从1928年开始，国民党打着遵从“总理遗教”的旗号，开始实施“训政”。在党治方面上，大力加强国民党的一党专政和以党治国，确保国民党对国家政权的垄断和控制；在政府方面上，建立起五院制的国民政府体制，其国家机器和统治效能不断强化。但是，随着国民党党政军各机关的不断扩大，逐渐出现了机构臃肿、人浮于事、行政效率低下的现象，再加上国民党内派系林立，互相争权夺利，导致政出多门，矛盾重重，以至于到1937年抗战爆发前国民党在政治上“缺乏建设性”和系统性。 抗战爆发后，国家权力需要高度集中和统一，于1939年最终确立了以蒋介石为委员长的国防最高委员会战时体制。为了解决长期以来存在的政出多门、人浮于事、行政效率低下的问题，切实使政治达到“迅速确实”的目的，以适应战时国家管理的需要，国民党决定进行行政体制的重大变革，实行行政三联制，于1940年10月在国防最高委员会内部增设中央设计局和党政工作考核委员会，与现有各党政军机关分掌设计、考核、执行事宜，构成行政三联制的基础。蒋介石认为过去的国家建设事业和党政工作之所以不能进步，主要有两个原因：“甲、事业无整个计划。乙、工作无一贯考核。”② 在此情况下，虽有执行，然亦因事前无整体计划，事后又无有效考核而无法监督和衡量，致使执行效果不彰。为此，蒋介石强调今后“凡政治经济之设施，必须经过设计、执行、考核三个程序”，“事前必须有设计，而后进行时能够有条不紊。事后必须有考核，而后各级机关更能够勤奋从事，限期成功”③。在这里，蒋介石将实行行政三联制的目的阐述得非常清楚，即是要使设计、执行、考核三部分连贯起来，相互配合，以提高行政执行的水平和效率，适应战时国家管理高速运转的需要。 但是，如果进一步深入考察，便会发现，行政三联制也是蒋介石在战时集权的一种手段，其实质是要把原来分别属于立法院、考试院、监察院、行政院的职权全部联为一体，实现立法、监察、行政三位一体，由国防最高委员会委员长蒋介石(同时兼任中央设计局总裁、党政工作考核委员会委员长、行政院院长)统一行使。虽然，此前蒋介石已担任了国防最高委员会委员长职务，成为战时中国党政军一元化的最高领导，拥有党政军的最高统一指挥权。但是当时国民党党政军各自的组织系统犹独立存在，这显然不利于国防最高委员会职权的行使和发挥。正是为了更有效地掌握和控制各党政军机关，进一步加强和集中权力，蒋介石提出了行政三联制，以此形成国防最高委员会内部体制，确保国防最高委员会职权的充分发挥和贯彻，从而进一步强化其个人独裁。 二 行政三联制的内容和特点 1940年3月，蒋介石在中央人事行政会议上作了《行政三联制大纲》的讲话，阐述了行政三联制的用意和理由，提出要实行行政三联制。7月国民党五届七中全会根据蒋介石的提议，通过了关于设置中央设计局和党政考核工作委员会，以建立行政三联制的决议案。9月国民党中央常务委员会通过《中央设计局组织大纲》和《党政工作考核委员会组织大纲》。10月中央设计局和党政工作考核委员会正式成立，分掌设计与考核，而以现有党政军各机关负责执行，从而构成行政三联制的整体。自此，行政三联制正式开始实施。 1.行政三联制的内容。 (1)中央设计局负责设计(计划)。 中央设计局成立于1940年10月，直属于国防最高委员会。按照其组织大纲的规定，中央设计局的职权为：“主持政治、经济、建设之设计及审核”；其内部机构为：“本局设总裁，由国防最高委员会委员长兼任之。”总裁之下，设审议会，其审议事项为“一、政治、经济、建设计划及预算；二、党政制度及重要法规之调整；三、重要政策建设”。审议会设审议员7至9人，“由总裁遴派之”，在“审议会开会时，由总裁主席”④。可见，它是一切设计的最高审议机关。在审议会下，分设设计委员会及预算委员会，前者审查各机关的计划，后者审查各机关预算。为此，中央设计局设有设计委员和专员若干人，分组办事，其人选全部“由总裁遴派或聘任之”，还可“聘请中外专家为顾问，襄赞设计工作”。此外，还设有秘书处，置秘书长1人，“承总裁之命处理局务，副秘书长2人协助之”⑤。中央设计局所完成的各项计划在提交审议会审议后，呈送国防最高委员会核定，然后“即分令各主管机关施行，并由各主管机关遵照规定按期呈报实施进度”⑥。 上述规定表明，中央设计局实际上成为蒋介石直接掌握的国防最高委员会之下掌管全国政治、经济、建设事务的机构。在这个机构中，所有重要成员如正、副秘书长、设计委员和审议员等，或是“承总裁之命处理局务”，或是“由总裁遴派或聘任之”。他们都是蒋介石的办事员或依附者，一切秉承蒋介石的命令而行。因此可以说，中央设计局实际上是为蒋介石私人掌管全国党政经济工作的机构，是蒋介石个人专制的一个工具。 中央设计局既系国防最高委员会属下一个专门机构，而国防最高委员会又隶属于国民党中央执行委员会，并明定由国民党总裁兼任国防最高委员会委员长，因此，中央设计局在组织系统上是国民党的机构之一。
