[文章编号]1002-5685(2007)03-0060-04 随着网站越来越多地融入多媒体内容，我国政府的监管工作出现了新的问题。如网络电视兼容了电信网络和广电内容，其发展受来自电信、广电、文化部三部委的共同监管，当电信运营商进入广电领域，行业之间的利益纷争便成为这一新媒体发展的绊脚石。而正是这种媒介规制的分立与交错，导致我国目前媒介管理混沌不清，产业壁垒难以打破，“三网融合”、报纸与广播电视的融合难以推行。“科学技术进步常常发生在法律变化之前，这是因为规制需要时间去实施，而技术总是不断变换着和前进着。但是从规制为变革提供构架而言，它是媒介融合出现的一个关键因素。”[1] 从20世纪末开始，媒介融合成为世界媒介产业发展的趋势，大型媒介集团要求本国政府开放媒介所有权的呼声越来越高，各国似乎都在经历一场媒介规制上的变革。本文拟以几个国家的媒介管理现状的比较，来探讨媒介融合所需具备的政策条件，为我国当下的媒介管理提供一定的借鉴。 美国是媒介融合最早的国家之一。早在《1996年电信法案》(Telecommunications Act of 1996)通过时，就解除了对电信和媒体之间的跨业经营的限制，即允许电话公司和有线电视业务领域的相互渗透。然而《1996年电信法案》并没放松传统媒体之间的所有权管制。 在美国，报纸和网络受《第一修正案》的保护享受最高水平的自由；而由于无线频谱是有限资源，无线广播电视是受监管最多的媒体；有线电视则处于两者之间。这就是为什么美国跨媒介所有权的法规主要集中在广播电视媒体上。美国联邦委员会(FCC)1970年通过的《广播/电视跨媒体所有权限制令》和1975年通过的《报纸/广播电视跨媒体所有权禁令》规定：报业主不能在同一市场地区购买电视台，电台业主不能购买电视台，电视台业主也不能拥有电台。跨媒介所有权在同一个市场内受到严格限制，这是为了确保在一个市场内存在不同的声音，但媒介集团在不同市场同时拥有多种媒介是被允许的。因此，在美国媒介融合推行得较好的地方是区域性的综合媒介集团；而大型的媒介集团由于在地方市场受限，媒介融合反而难以开展。 由于在同一市场拥有多种媒体可以覆盖更多的受众，越来越多的媒介业主呼吁政府放松对媒介所有权的管制。近几年来，FCC制订的传媒法规不断成为法律诉讼的攻击目标，有多项法规已被上诉法庭否定。FCC是直接对国会负责的一个独立联邦机构，其审议结果只有通过国会立法后才能生效。因此FCC不得不听从于国会而加强对媒体的约束。美国媒体多属商业性质，FCC与媒体之间的每一场法律诉讼实质上都是市场与政府之间的较量，而其结果往往是政府在一点点地向市场让步。 2002年FCC对跨媒介所有权进行了一次大规模的重审，新规定将《广播/电视跨媒体所有权限制令》和《报纸/广播电视跨媒体所有权禁令》合二为一，并且在很大程度上取消原先设立的限制：在3个或少于3个电视台的市场内，不允许跨媒介所有权；4-8个电视台的市场内，1家报纸可以与1家电视台和该市场内一半限额的广播电台联合，或者1家报纸可以与该市场限额内的电台联合；9个或9个以上电视台的市场内，跨媒介所有权则没有限制。[2] 这样看来，越大的媒介集团，覆盖的市场份额越大，所受的限制就可能越少。 新规定对于大型的媒介集团如此有利，以至于批评者们认为新规定是FCC在大型媒介集团的游说下做出的，有损于地方性的新闻和娱乐多样化，因此FCC的新规定受到政府的反对。2003年9月，美国参议院驳回FCC放松传媒所有权管制的方案。得不到政府的支持，新规定只能暂缓执行。呼吁放松管制的媒介集团转而诉诸于司法程序，一些集团向各种各样的联邦法院提出上诉。这些上诉以抽签的方式统一被分配给第三巡回上诉法院审判。[3] 2004年6月，第三巡回法院在判决中否决了FCC提出的市场限制等级的合理性，要求其重新修改等级的设定。[4] 之后，媒介集团继续向最高法院提出上诉。直到2005年6月最高法院拒绝重审，此次漫长的上诉过程才告一段落。 目前，美国政府仍在积极推进对媒介所有权的规制改革。2006年FCC的新提案中将跨媒介所有权限制的市场下限降低到6家电视台。草案撰写者认为“6家或6家以上商业电视台的市场具有足够的竞争力，跨媒介所有权不会威胁到竞争、本土化和多样化。”[5] 看来放松管制是迟早的事情，悬而未决的只是放松的尺度问题。一旦FCC的媒介规制改革得以通过，一些大型媒介集团便会收购小型市场内的地方媒体，小型媒介集团也会联合起来，在集团内推行媒介融合。如此一来，不仅地方市场的媒介资源将得到整合，而且媒介集团的新闻传播能力也会进一步提高。 由于近年来美国媒介集团对欧洲市场的冲击很大，欧洲各国逐渐将市场对商业媒体进行开放。公营媒体和商业媒体同时并存，各自对于媒介规制的要求不一，这就使得欧盟难以订立统一的规制。一些大型的商业媒介集团支持更为自由的融合立法提案，如新闻集团和斯普林格集团，他们赞成更为自由化的市场。而小型的市场业主和公共广播公司则反对融合立法提案，如BBC、德国电视一台和意大利国家电视台。美国《1996年电信法案》通过之后，大的欧洲媒介集团更为迫切地要求开放市场。他们担心如果不能同样地被允许进入相邻市场，自己可能会落后于美国同行。来自市场的压力最终推动了媒介规制的变革。2000年7月，欧洲委员会采纳了欧盟执委会资讯署的融合立法提案，并最终于2002年由欧洲理事会批准为电子通信和服务的管制框架。[6]
