中图分类号：k254.2；G522.72 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2007)02-099-11 民国时期是上海私立学校特别繁盛的一个历史时期。由于不平等条约对外资在华办学的开放性规定，也由于民国政府对民间私人办学的政策引导和鼓励，尤其是上海民营经济或曰私人经济的相对发达，整个民国期间上海的私立学校为数奇多，几乎可以视为近代中国与上海的一大奇观①。以1929-1934年度为例，上海的初、中、高各级私立学校占同级学校年平均比例分别为：72.20％、86.16％、70.61％。其中，私立各级类学校占同级类学校年平均比例由高到低的排列次序为：私立初级中学，93.67％；私立中学校，88.25％；私立职业学校，84.98％；私立小学校，79.09％；私立独立学院，78.50％；私立幼稚园，73.40％；私立师范学校，70.17％；私立大学校，69.70％；私立专科学校，60.28％；私立初级小学，59.55％；私立高级中学，54.17％②。从幼稚园到高等学校，从普通学校到职业学校、师范学校，民国期间上海存在着一个数量庞大、级类分布广泛的私立学校群体。对这些并非主要或全部依赖市财政支持的私立学校如何实行管理，是对上海教育行政管理机构的一大考验。甚至可以毫不夸张地说，比起对市立学校的管理来，这个考验关系更为重大：它关系到在以市场调节为主旨的私立学校管理方面政府机构究竟应该如何作为，关系到教育行政的有形之手与市场经济的无形之手之间如何协调。显然，能否成功地管理数量众多、级类分布广泛的私立学校群体，是民国时期上海教育行政必须回答的一大难题。 一、对私立学校的间接管理模式 民国上海教育行政管理机构在私立学校管理问题上采取的是一种不同于市立学校的管理思路，在此，笔者将其概括为间接管理模式。其基本精神是：学校具体事务交由董事会和校长全权负责，市教育行政则承担重大事务的规定、审查、监督与执行。其具体表现为：确立私校内部管理的二权分立模式，为间接管理创造前提；借助立案管理的基本手段，规范和引导私立学校的办学行为。 1.二权分立：城市教育行政对私校间接管理的重要前提与媒介 所谓私校内部管理的二权分立模式，指的是私校董事会与校长两者之间各不相同的权力分管范畴。其中，董事会主要负责两件大事：一是全权负责经营学校，二是负责校长人选的选任。校长则全权负责学校的行政管理事务。《上海特别市私立中小学校规程》规定：“私立学校，须由设立者推举校董，组织校董会，负经营学校之全责；……校长对校董会完全负责，执行校务。”③《上海特别市私立中小学校校董会规程》除重申校董会应“负经营学校之全责”外，对校董会的具体职责作了更为详细明确的规定：“(私立学校)校董会之职权，原则为：一、关于学校财务：经费之筹划、预算及决算之审核、财产之保管、财务之监察、其他财务事项。二、关于学校行政：选任校长、由其完全负责，不得直接参与。”显然，私立学校校长之职权虽由校董事会授予，但这种授权行为一旦成立，被授权者就获得了独立管理的充分权力，其本身及其权力均应受到充分的尊重与保护，即使是授权者——董事会也不得随意越权干涉。只有当“所选校长……确有失职”之时，才能按照一定的程序，“得随时改选之”④。可见，民国时期上海私立学校董事会的权力，有一个十分明确的界定，它被严格限制在财务管理和选聘校长方面，严禁直接插手学校行政事务。这样的二权分立模式及该模式的确立与实际运行，对上海私立学校的健康发展具有极其重要的意义。它有助于在制度上和人事上确保私立学校经济活动与教育教学活动的适度分离，有助于尽力避免前者对后者的可能干扰甚至越位。近代学校固然不能脱离社会需求包括市场需求，私立学校作为市场经济的直接产物，其与市场之间的关系无疑更为密切。但这绝不意味着私立学校的办学完全以市场需求为唯一要旨，更不意味着其教育教学行为直接去与市场经济接轨。而且筹划经费、管理财务与教育教学等行政管理毕竟分属于各不相同的范畴，长于此者未必也长于彼。让校董事会全权负责经费与财务等经营性事宜，让校董事会选聘的校长全权负责学校行政管理，正是充分考虑到两者不同的社会身份、社会分工以及不同的智能结构，在共同办理私立学校的同一个目标下，以二权分立的形式整合两者的自身智慧与社会资源。当然，这样的管理模式并非上海市级教育行政之独创或首创，不少私立学校在实际上也是这样运营的。但这只是事实上的自发行为，缺乏比较自觉的明晰的意识。同时的确也还有少数私校存在着董事会操纵学校一切事务的情况。因此，民国上海教育行政以地方教育法规形式规定私校的二权分立模式是十分必要的，其意义在于适度运用地方政府管理机构的行政权力，将私校事实上的自发管理行为合法化、制度化与规范化。 私立学校的二权分立模式，不仅将私校经营权和行政管理权在董事会和校长之间进行了适度的分离，而且为城市教育行政实现对私立学校的间接管理提供了必不可少的过渡津梁：以经营权为例，董事会虽然全权负责筹划经费、审核预算决算、保管财产、监察财务等财务事项管理，但其权利并非漫无限制。相反，它必须承担向市教育行政机构报告财务状况的义务，这种义务包括了平时的定期汇报和学校解散时的清理汇报：“校董会须于每会计年度终结后一个月内，开列学校财务状况、前年度所办重要事项和收支金额以及项目，连同财产项目，呈报本局。……所设学校因事解散时，校董会应于七日内呈请本局，派员会同清理其财产，清理了结时，由清理人呈报本局。”⑤ 市教育行政，则拥有必要时的稽查之权直至无归属私校校产的处置权：“本局于必要时，得查该校董会之财务及事务状况。……解散后之学校，其财产无所归属时，由本局处置之。”⑥ 可见，私立学校的财务状况，连同私校董事会的事务状况，均在一定程度上接受城市教育行政的管辖。以行政管理权为例，校长固然享有全权与全责，但城市教育行政机构仍然开辟了一定的联系渠道，保证了对校长管理实务的知情权与影响力。组织立案私校校长参加全市校长联合宣誓典礼和全市校长联合会议就是其中重要的代表性形式。校长宣誓典礼最初始于市校校长，私校校长约于民国十九年开始参与其间。这种典礼一般有教育局长参加，仪式上一般安排宣读誓词，由局长领誓。虽然校长宣誓是一种仪式，但其意义却不仅限于仪式，由城市教育行政首脑参与和领誓的行为，也超越了显示其行政领导权威的纯粹象征性意义。此举重在表明：无论是市立学校还是私立学校，均应承认和接受城市教育行政的实质性领导，私校校长尤其应该将其直接管理的私立学校，自觉置于城市教育行政的有效间接管理范畴之内，不能因为私立学校的产权私有性质而恣意妄为。组织立案私校校长参加全市校长联合会议亦可作如是观。 总之，私校经营和行政管理的具体事务分别由董事会和校长直接负责，城市教育行政则通过对董事会和校长某种程度与形式的管理，实现了对管理者的管理，确切地说，是借助对直接管理者的管理，实现了对私立学校的间接管理。比起对市校的直接管理，这种间接管理模式无疑大大节约了城市教育行政的管理成本。首先，市校校长由城市教育行政机构亲自制定任职资格与标准并对其进行直接任免与考核，私校校长则由其董事会负责选聘和撤换，城市教育行政机构只需负责认可；其次，市立学校实行全额教育财政拨款，中等学校的财会人员还要劳驾市教育行政部门直接任命，私校则由董事会承担包括筹划经费、审核预决算、保管财产、监察财务等在内的所有财务事项，尤其是办学经费全部或主要由其自行解决，城市教育行政只需负责监督其财务运行状况和提供政策性意义甚于实际财政意义的私立学校补助；再次，市校行政事务中的相当部分事务，如学级编制、办学规模等需要教育行政机构直接干预，私校行政则由其校长担负全责。如此种种，不胜枚举。如果联系前述上海私立学校数量奇多、比例奇高的历史特点，则这种管理成本的节约可谓相当惊人。从整个城市教育行政管理的角度看，这种在私校管理成本方面的巨额节约，对市校品牌的精心打造，对教育研究的深入探询，对义务教育与社会教育受众面的扩大，乃至对城市公共教育财政和教育行政本身管理负担的减轻，都提供了必要的前提与可能。
