教育政策过程中的行政纵向制约：垂直维度和水平维度的研究

      中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1000—4203（2006）12—0040—07

      一、政策的垂直维度和水平维度

      关于政策的定义有多种，研究者一直相互争论而不能得到统一而明确的结论。托马斯·戴伊（Thomas Dye）认为政策就是“政府选择要做或者不做的事”[1]；威廉·詹金斯（William Jenkins）认为政策是由政治行动主体或团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策[2]；詹姆斯·安德森（James Anderson）则将政策描述为一个或一群行动主体解决问题或相关事务的、有意识的行动过程[3]。科尔巴奇（H.K.Colebatch）认为，在这些代表性的定义中，对政策的理解包含了三个对社会秩序的核心假设：工具性、等级化和一致性。工具性的假设指一般意义上的公共组织都具有特定的目的；我们通过询问“它的目的是什么”来理解组织；一个成功的组织就是能够实现自身目的的组织。等级化的假设是指统治是从处于顶层的人们开始的，这些人作出权威的决策，下级机构的行动要参考这些领导者的抉择。所以无论是同一机构的不同部门还是一个“统治框架”下的不同组织，各种各样的参与者并非各行其是。一致性的假设是指行动的所有环节都必须彼此契合，构成一个独立系统的组成部分，因此，政策不得不与如何管理这个系统产生关联；一致性并不是基于参与者的经验，而是不同参与者之间的一种博弈模式，不同的参与者将其特定观点反映出来，从而影响行动。[4]

      从政策对社会秩序的三个核心假设来看，在政策研究中，核心的术语就是“决策者”。它表明了一种意向，即由明确的、有目的的决策者组成一个团体来确定政策方针。然而，这种意向与政策实践并不完全相符，因为政策过程中的决策者并不是在一个完全封闭的纵向行政系统中制定政策、执行政策、评估政策甚至建立反馈循环的，牵制纵向行政系统的各种横向力量在这个过程中也起到了整合作用。因此，政策有两个维度——垂直维度和水平维度，这有助于我们完整地理解教育政策过程。

      根据科尔巴奇的理解，垂直维度将政策看成是“统治”（rule）：与权威性决策的自上而下传达有关，决策者选择能够使得他们所支持的价值得以最大化的行动路线，并且将这些政策传达给下属公务员去实施。这个维度强调了工具性的行动、理性选择和合法性权威的力量，关注的是下属公务员对这些决定施加影响的能力和才干，以及统治过程的构建和服从的方式。[5] 垂直维度的焦点是统治，“决策者”的存在是理所当然的。

      

      图1 政策的垂直维度和水平维度

      资料来源：H.K.科尔巴奇著，张毅，韩志明译，《政策》，长春：吉林人民出版社，2005年版，第32页。

      水平维度是在“行动建构”（structuring of action）的意义上来理解政策的。它关注的是垂直权威之外不同组织的政策参与者之间的关系。政策过程既横跨组织的界限而发生，也在这些界限之内发生。不同组织的参与者之间形成默契和承诺的结构，在任何一个组织之内还存在独立的权威性决策的垂直传达。因此，政策既与组织间的这些纽带如何形成和持续有关，也与这些组织如何互动的制度形式有关，还与参与者理解政策问题的解释框架有关。[6] 在水平维度，等级性权威显然是不充分的，政策过程中有许多参与者，沟通和意见一致就显得很重要。[7]

      政策的垂直维度和水平维度是不能相互替代的，但是一方假定了另一方的存在（如图1所示）。因为权威性决策的实施要求其他参与者的合作；并且水平层面上达成共识性谅解，如政府部门的决策、政策指示和法令，也必须通过垂直维度才得以实行。

      二、教育政策过程中的行政纵向制约系统①

      下面以一项民办高等教育政策和一个跨省市办学事件为案例，具体分析教育政策过程中的行政纵向制约系统的构成，以及在这个系统中垂直维度和水平维度是如何互动并影响政策结果的。

      1987年5月6日，国家教委向李鹏副总理提交了《关于处理少数未经国家教委批准的成人高等学校学生学历问题的报告》（（87）教高三字013号）②，就当时许多没有发放国家承认的学历文凭资格的民办高校及其学生提出的学历要求，以及频繁出现的擅自许诺学历文凭而导致学生围攻政府、静坐、上访等问题，提出了处理学历问题的原则意见，并提出了今后的工作设想。1987年8月22日，国家教委向各省、自治区、直辖市及计划单列市教委、高教局和国务院有关部委等单位发出《关于处理少数未经国家教委审定备案的成人高等学校学员学历问题的通知》（（87）教高三字017号）。下面是该文件的一些具体内容：

      一、处理范围：虽未经国家教委审定备案，但在普通高等专科学校的审批权限下放地方期间（八三、八四、八五年），已经各省、自治区、直辖市人民政府③ 及其教育行政部门或国务院各部委正式行文批准，同意颁发国家承认的毕业证书的少数社会力量举办的成人高等学校招收的学员。