一、引论 教育中介组织是指不以营利为目的，介入政府与社会个体之间为社会提供教育服务的非政府公益组织。它主要通过教育审议、咨询、评价和鉴定等手段参与政府与学校教育管理过程，包括教育审议会、咨询会、评议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会与家长委员会等组织形式。中介组织参与教育管理是西方国家的传统。西方民间性的教育中介组织已有150年的历史。二战以后，由于民权运动与学生运动的影响，教育民主化浪潮不断高涨，社会参与教育的积极性被调动起来，教育中介机构取得长足的发展。20世纪80年代以后，西方诸国为了解决政府的财政赤字、管理的合法性危机及行政效率低下的问题，纷纷进行行政改革。改革的共同趋势是：“简政放权，把有限的政府资源用于最必需的方面，提高工作的效率与权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”。① 在这种背景下，教育中介组织的角色产生了“革命性”的转换，由社会参与教育的重要形式转换为平衡政府与学校、政府与市场之间关系的“半自治非政府组织”。作为介入公共法人地位与私法法人地位之间的准政府组织，教育中介机构承担着越来越多的教育管理职能。 20世纪80年代，随着政府职能的转变及学校办学自主权的落实，教育中介机构在我国也应运而生。1994年，国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确提出，“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用。”然而，尽管教育中介组织已成为世界各国社会参与教育管理的主要形式，但在我国教育管理的实践中，由于多方面的原因，政府与教育中介组织的关系尚未理顺，这既限制了政府职能的转变和发挥，也限制了教育中介组织的发展和管理效能的提高。政府与教育中介组织究竟应确立什么样的互动关系？本文围绕这一问题展开论述。 二、教育中介组织在行政关系中的地位 教育中介组织目前尚无明确的定义，但作为一个“类”概念，其特点有基本共识。概括如下：①非政府性，即教育中介组织既可以是事业单位，也可以是社会团体甚至企业单位，但不是国家行政机构的组成部分。②非营利性，又称公益性，即作为教育的服务机构，教育中介组织具有非营利性。③公权性，即教育中介组织享有对一定的教育公共事业进行管理的公共权力。④中介性，即教育中介组织是政府与社会、教育行政部门与学校之间的中介。 经过一百多年的发展，西方的教育中介组织相对完善。从政府与教育中介组织关系的角度划分，教育中介组织在西方主要有三种类型：第一种，半官方型。特点是：由政府牵头创办或提议建立；部分人员由政府聘任，甚至政府官员直接参加，但政府以外的社会和教育界人士占绝大多数；政府一般提供维持费用和资助，委托中介组织开展咨询、审议、评估和监督等业务。但中介组织不属于政府机构，它是一个独立实体，有相对自主权。② 代表性的机构有英国的“大学拨款委员会”、法国的“国家评估委员会”以及美国的“州协调委员会”等等。第二种，民间组织型。特点是：完全独立于政府与学校之外；由社会各界(包括教育界)的专家、学者及其他社会名流组成，也可由社会团体举办，以财团法人的形式存在；它们是非官方的、自治的，人员由自己决定，经费也由自己筹措；但在多数情况下，这种民间联合型中介组织都得到政府的承认。如美国的“教育认证机构”、“卡内基高等教育委员会”等等。第三种，学术组织型。学校发起，由学校校长、行政官员与教师组成。其成员资格是单位，而不是个人，经费来自于成员单位，是一种自治性的校际联合体。这种机构倾向于维护学校群体的利益，履行政府与学校间以及校际间协调的职能。代表性组织有德国的“高等学校校长会议”、美国的“大学基准协会”、日本的“大学基准协会”等等。如果说，半官方中介组织是亲政府的，那么学术性中介组织是亲学校的。民间型教育中介组织则是介于两者之间的中立性组织。 在我国，传统上，政府与学校是行政隶属关系，不需要中介组织来协调。但随着社会转型，学校拥有了法人地位。为了维护学校的自主自律、减少政府与学校间的摩擦，需要在政府与学校之间起协调与中介作用的教育机构。一方面，它能代表政府执行和贯彻国家的教育目的与教育制度；另一方面，它具有利益表达功能，能代表学校和社会参与宏观教育决策。但由于我国的教育中介机构是舶来品，就发生而言不同于西方。西方教育中介机构是自发形成的，是自下而上产生的；而我国的教育中介机构是由政府刻意推动的，是自上而下生成的。可见，我国的教育中介组织主要属于半官方型。正是由于我国教育中介组织发生上的官方色彩，使其发展不尽如人意。主要问题是：法律地位不明，定位不准。结果造成政府与学校均不真正需要中介组织。政府只是把中介组织作为机构改革人员分流的渠道；高校更愿意接受政府的领导，担心中介组织成为一个新的官僚机构，事实也正是如此。
