中图分类号：D691 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2006)06-0007-07 清代政府在水陆要冲和商品集散地设置收税关口，对过往货物和船只征收货物税和船料，所征税费称为关税。明代将征收关税的关口称为钞关，将征收竹木的关口称为抽分局厂；清代前期或称榷关，或称钞关，或称某某关；称谓各异，原无一定；本文统一将这些税口称为税关。清代前期是中央集中财政，没有中央税与地方税之分，也没有中央关税与地方关税的区别。但实际上，除中央政府设置的税关外，各省也都设立多个税口；这类税口与中央政府设置的税关相比，不仅税款数量少，而且管理制度也颇有不同。为研究关税制度方便，有必要将各关进行分类。 对于中央关与地方关的划分，祁美琴已有研究①。祁文认为：“地方关与地方关税是两个概念，地方关是指其隶属关系与户关不同，而地方关税的来源，根据有关资料提供的信息，既有来自户关的税款，也有来自地方关的税款。”从财政税收的角度看，地方关征收的税款就是地方关税，与行政属性是两回事。本文将征收中央关税的关口简称为中央关，将征收地方关税的关口简称为地方关，并对两类关的划分及相关问题进行论述。 一、中央关与地方关的划分 根据现代财政学理论，以“某一种税收的征收权和收入支配权，由哪一级政府来行使”[1] (p.84)作为标准，可以把税收分为中央税和地方税。“中央税是指由一国中央政府征收管理，其收入归中央政府支配的税种。地方税是指由地方政府征收管理，其收入归地方政府支配的税种。”“税种划分的原则，一般是把需要由全国统一管理、税源集中、收入较大的税种划分为中央税，而把一些与地方经济联系比较紧密、税源比较分散的税种划分为地方税。”[2] (p.306)可见在现代经济学中，划分中央税与地方税的标准，一是征收管理权归哪级政府行使，二是收入支配权归哪级政府掌握。 如果用以上两个标准来判断，应该说，在康熙、雍正《大清会典》、乾隆《钦定大清会典则例》、嘉庆、光绪《钦定大清会典事例》、《户部则例》、《工部则例》等官方原始文献中，所列税关绝大多数属于中央关。清代是专制体制，财政大权集中于中央，关税的征收与管理权由中央政府掌握，主要体现在任命税官方面。管理税关的官员，或由中央政府委派专任监督征管；或由中央政府令督抚兼理，也就是由督抚派知府或道员等官管理。由中央政府管理的税官职衔有三种，即监督、兼管、督理。一般来说，某一关在不同时期管理官员的职衔是不同的，但无论税官级别高低，都不会影响该关的属性。例如崇文门，康熙以前归中央派员管理；康熙4年“崇文门归治中”，即由顺天府兼理，但崇文门税关仍是中央关；康熙7年恢复中央派员管理[3] (卷34，户部18，课程3，《关税》)；雍正元年上谕：“崇文门无地方官可交，仍差内务府官。”[4] (卷201，工部5，《抽分》)可见崇文门税关是中央关无疑。但从征管官员职衔看，有督理与监督并存的情况。雍正7年户部议复督理崇文门商税佛伦的题本称：“以上议定应增应减条款，行令该监督李延禧一并刊入则例，竖立木榜，晓谕商民。”② 这里的督理与监督不是同一人，督理的职衔显然比监督高，所以由督理题本。但督理与监督也不是长期并存。乾隆43年至51年，崇文门监督由步军统领和珅充任，乾隆51年和珅被授“文华殿大学士，诏以其管崇文门监督已阅八年，大学士不宜兼榷务。且锡宝劾其家人，未必不因此，遂罢其监督”[5] (p.10754)。但是无论监督还是督理，从管理形式上看，大权都是由中央政府掌握。由中央政府令督抚兼理的情况，在官方原始文献中称为地方官监收，或称兼管。“嗣后税务，交与地方官监收，则于钱粮地方，大有裨益。著议奏。遵旨议准，淮安等九关，俱交与巡抚委员兼理外，嗣后九江、浒墅、扬州、龙江、芜湖、太平、赣关、粤海、浙海九关，停遣官员，交与该抚令地方官兼管。”[4] (卷201，工部5，《抽分》)祁文专节论述地方政府全面接管税关，此提法似乎不妥。因为“交与地方官管理”与“地方政府全面接管”是不同的。其实，无论总督兼理还是巡抚兼管，都不具有现代意义上的地方政府管理权，他们是代替中央行使权力的。正如雍正帝所称，“督抚系封疆大吏，更当仰体朝廷归并之意，关政不得视为带理，漫不经心，误任属员，听其剥削”[6] (卷16，p.269)；“将关差并归巡抚兼管，以巡抚为封疆大吏，必能仰承德意，加惠商旅也”；“尔等受朕委任之重……必期商民有益，方为称职”[6] (卷26，p.399)。 再看税款支配权。沿袭明代的规定，税关征收的税款由税官每日交本处关库收存，季满再委官解交户部[7] (顺治十三年十一月二十八日御史伊
题本)。康熙55年改为“将交与巡抚监收之关税银两，俱令其岁底汇解”[4] (卷52，户部30，课程4，《关税》)；一般“每十日一次传布政司库官，当堂拆兑，封贮藩库”[8] (p.1246)，“照例按季解部”[4] (卷52，户部30，课程4，《关税》)；“凡工关解饷，潘桃口、古北口、杀虎口岁入节慎库，余输户部”[9] (卷75，《工部·关税》)。雍正时规定，正额解交户部、工部，盈余银“解交内库”[10] (第2册，p.771)。督抚没有独立支配税款的权力，如果本地使用，需另折奏请截留。“岁额之外，所有羡余，该抚奏闻起解。应赏给者，再行赏给。尔等会同户部、工部议奏。”[6] (卷2，p.52)芜湖、凤阳两关，盈余银请“解贮安徽藩库，遇米贱之时，散于各州县买谷存贮，以备赈济之用”[10] (第8册，p.522)。荆关税银，除正额“按季交贮藩库，汇行解部外”，“请将所收盈余，年终交藩库，另奏听候拨用”[10] (第9册，p.278)。 各省也有税关，或称税口。如四川省，“查川省各关口收税，如成都府、广元县、阆中县、雅州、永宁同知、夔州府、建昌通判、薄江县、富顺县、遵义府等十处”[10] (第9册，p.327)；如贵州省，康熙21年湄潭知县杨玉柱称：“入黔以来，重重关税。”[11] (卷3，《革弊条议》)雍正10年“婺川县濯水地方，设立税口，征收盐税”[12] (卷195，《户部·杂赋·落地牛马猪羊等项杂税》)；贵州永宁县与四川叙永厅同处一城，原各隶两省，“各设税口，征收盐杂等课”，以后改归四川，裁革县税，只征厅税[13] (卷67，食货志6，《榷政·杂税》)；再如广东省，乾隆4年“广州等十四府州县，经征广埠商税，并佛山埠等二十三处税口，应征税课，均系历年相沿，按则按额征收完解”[14] (卷167，经政略10，《商税》)；又如云南省，乾隆10年“开马白税口”[15] (卷27，征榷2，考5089)以后巡抚江兰又奏称“新设税口，试抽定额，并查办小钱等事，览奏俱悉”[16] (p.928)；等等。
