民营经济从事城市公用事业的相关问题研究

      中图分类号：F276.5 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2007)03-0098-04

      一、引言

      新中国成立以来，我国一直是由政府来承担城市基础设施建设的主要任务。全国各城市都有公用事业部门负责进行城市基础设施的建设、经营和管理工作，使得我国城市基础设施建设得到了很大的发展。然而政府主导提供城市公用事业的过程中，也出现了一系列的问题。总体上，这些问题大致有以下几个方面。

      （一）政府投资不能满足市场需求

      统计表明，我国城市基础设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低，不足3%，这一比例与国外大规模建设时期通常占3%-8%相比，仍有相当的差距①。而根据国际经济组织2005年发布的一份研究报告，预计在未来5年我国基础设施投资每年需1600亿美元②。这些城建资金的需求，紧靠政府投资是远远不够的。未来中长期内，我国基础设施投资占GDP比重的将会不断增长，而国家财政将更加无力包揽全部城市基础设施建设投资（刘辉，2005）。

      （二）政府投资项目的机制不健全

      由于前期的规划工作薄弱、经营模式落后以及招投标制度不健全，我国政府投资的城市公用事业存在决策机制不健全、经营机制不健全和管理机制不健全等方面的问题，由于这些机制不健全，结果使得政府资金的使用效率和服务水平低下。

      

      图1 各行业逾期未建成项目所占比重图

      具体对于上述的问题，2003年国家审计署对利用国债资金建设的城市基础设施项目进行的审计可以出现端倪：

      1.许多项目没能按时建成。在抽查的526个项目中，有136个未按建设责任书或项目计划建成。具体情况见图1。

      2.一些已建成项目投入运营效果较差。在已建成的320个项目中，有32个基本未投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，另有69个运营项目未达到当年设计生产能力。

      3.部分项目损失浪费严重。审计发现，有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。

      大体上，该次审计中总结发现的问题如下表：

      

      二、政府介入城市公共基础设施的两个传统理论依据

      在市场经济条件下，政府介入公共基础设施的理由有两个：一是自然垄断，一个是公共产品（谢绍雄，2004）。

      （一）出于自然垄断考虑的政府干预

      在自然垄断条件下，政府干预城市基础设施的经营和管理主要是出于规模经济的考虑。在自然垄断的条件下，有些行业生产的规模经济效益需要在一个很大量范围和相当巨大的生产运营水平上才能得到充分体现（刘宇飞，2003），以至于整个行业的产量只在一个企业提供时才有这样的生产规模。这也就说，一个政府垄断企业比两个或以上的互相竞争的垄断企业（或私人垄断企业）能够提供更廉价的服务。从而在市场经济中，政府对自然垄断产品的供给对策是建立公共的垄断企业，或建立对私有垄断企业进行监管的独立的管制机构。

      （二）出于公共产品考虑的政府干预

      公共产品是指一种商品具有非竞争性和非排他性（哈维·S·罗森，2003）。虽然城市公共基础不是一种纯粹的公共产品，但通常认为它具有公共产品的属性（部分地具有非竞争性和非它性的特点）。当然，由于公共产品的理论根据（与自然垄断理论相比较）带有一些人们主观认识成分，因此，各国依据这个理论来介入城市基础设施的程度是不同的。一些政府以国有企业、控制票价、进行补贴和管制的方式控制着国内城市基础设施的供给；另一些政府则干预较少。

      三、民营经济提供城市公共服务的理论分析——以数字公交站为例

      由于数字公交站不具有“连续性（可以独立的一一供给）”供给的特点，也就不完全具有电网、铁轨这些自然垄断产品的特征；另一方面随着民营经济主体的壮大，资本约束也不再成为自然垄断的理由；从公共产品的定义来看，数字公交站明显具有公共产品的性质。但实际上，随着科技的发展，特别是在过去的20年内科技的发展和社会观念的转变，城市基础设施的公共产品理论对政府进行干预的影响在减弱。

      

      图2 公共产品供给变动情况

      由公共产品理论可知，如果公共产品由私人提供，则提供量就要小于前面的最优供给量。原因是：首先由于公共产品是非竞争性的从而每一个消费者都想免费使用这种产品，都想“搭便车”。所谓“搭便车”是指，既然不付费也能享用到这种产品，那么就没有一个人愿意为此而付费。因为，每一个人都认为自己不支付费用并不影响这种公共产品的提供。由于很多人都会这样做，因此结果是提供的公共产品要少于最优的数量。对此，我们可以结合上图进行分析：A、B两个消费者，他们的需求分别是Da、Db，如果他们的需求构成的是私人产品，则总需求曲线是A、B需求曲线的横向相加，在最大化收益的情况下，在E[,3]点实现均衡，最优供给量是Q[,3]；如果他们的需求构成的是公共产品，则总需求曲线是A、B需求曲线的纵向相加，在最大化收益的情况下，在EO点实现均衡，最优供给量是Q[,0]；很明显Q[,3]＞Q[,0]，也就是说在最大化收益的约束下公共产品供给肯定不足。但是，由于技术的进步给供给企业带来额外的收益，譬如数字公交站在提供公交信息的过程中同时实现广告收益、信息发布收益和银联系统刷卡佣金收益，公司的边际收益曲线（在图中即为公共产品的需求曲线）就会向右移动。若在E[,1]处实现均衡，公共产品的提供量Q[,1]将高于原先的Q[,0]；若技术的更大进步使得在E[,2]处实现均衡，公共产品的提供量Q[,2]将远远高于原先的Q[,0]，也高于私有产品的供给量Q[,0]。这也就是说科学技术的提高使得公共产品的私人供给出现了激励性的改善，甚至最佳的改善实现了私有公用＞私有私用(Q[,2]＞Q[,3])。总之，由于科技的发展，数字公交站之类的项目在公共产品理论上出现了新的变化，使得民营经济主体介入城市基础设施领域有了理论上的依据。